核心内容
日前，国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，明确建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系，并从十个方面为财政政策支持农业转移人口市民化提供了“路线图”。
加快农业转移人口市民化，即“人的城镇化”，是推进新型城镇化的核心内容。北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫认为，人口城镇化的过程也是产业升级的过程。他表示，现代经济发展的结构变迁过程是技术创新的过程、产业升级的过程，也是人口城镇化的过程。在上述结构变迁、人口流动的过程中，为了快速、健康、持续的发展，要坚持的最重要的一个原则是按照每个经济的比较优势来选择产业和技术。
中国农村金融论坛成员、中国社会科学院副院长蔡昉近日也发表题为《新型城镇化能让我们得到什么？》的演讲，他指出，城镇化是供给侧结构性改革的重要领域，促进农民工从农村、农业等生产率低的部门转向生产率高的城市和非农产业，是未来中国获得经济增长动能的一个主要途径。
蔡昉认为，城镇化将为我国提供新的经济增长动力和源泉，而保持城镇化的可持续性，就必须通过改革加快农业转移人口的市民化。
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改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化历程，但也积累了不少突出矛盾和问题：2亿多进城务工人员和其他常住人口还没有享受与当地城市居民同等的公共服务和市民权利，这在一定程度上也与财政支持保障不健全有关。日前，国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，进一步调整财政支出结构，完善财政转移支付体系，建立财政支持农业转移人口市民化政策体系。
农业转移人口如何能在城里留得住、住得下、心里踏实？
义务教育、医疗卫生、社会保障……如何让农业转移人口平等享受与当地户籍人口同等的基本公共服务，这是推进以人为核心的城镇化的关键所在。对此，《通知》明确提出，要优先将持有居住证人口纳入基本公共服务保障范围，做到公共服务提供随人走，为人的自由流动创造良好制度环境。
在义务教育方面，支持和引导地方政府将农业转移人口子女的义务教育纳入公共财政保障范围，逐步完善中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。“中央和省级财政部门按在校学生人数及相关标准分配资金，实现‘两免一补’和生均公用经费基本定额资金随学生流动可携带。”财政部有关负责人表示。
在基本医疗方面，中央财政将大力支持城乡基本医疗保险管理制度创新，重点支持整合城乡居民基本医疗保险制度，鼓励有条件的地方将符合条件的农民工及其随迁家属纳入当地医疗救助范围；对于农业转移人口选择参加城镇居民医保的，各级财政按照参保城镇居民同样的标准给予补助。
从社会保障和就业方面看，抓紧做好将农业转移人口纳入城镇社会保障体系和城乡社会保障制度衔接等工作，加快实施统一规范的城乡社会保障制度，同时督促地方政府落实城镇职工基本养老保险关系转移接续政策。
从促进就业创业方面看，分配就业专项资金时，赋予城镇常住人口和城镇新增就业人数等因素适当权重，支持和引导地方政府为农业转移人口提供免费的公共就业服务，落实农业转移人口在常住地可按规定享受相应的就业创业扶持政策。
“随着居住证制度的不断完善，持有居住证人口被纳入基本公共服务保障范围并不断提高保障水平，逐步与当地户籍人口享有同等的基本公共服务，在此基础上，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖的目标。”该负责人说。
农民变市民，中西部地区财政支付力度会减小吗？
随着越来越多的农民变市民，“流入地”和“流出地”都面临新问题。对经济发达地区的“流入地”来说，短期内大量农业转移人口市民化，成本较高，财政压力很大。财政困难的中西部“流出地”则担心，财政转移支付与农业转移人口市民化“挂钩”，中央财政下拨的资金会不会减少？
财政部有关负责人说，对经济发达地区而言，农业转移人口是重要的人力资源，其市民化过程对扩大消费需求、增加基础设施投资、消化房地产库存、创造税收具有重要作用，也是当前推进供给侧结构性改革的一项重大举措。上述负责人说，人口流入地政府要承担农业转移人口市民化的主体责任，主要依靠自有财力来提供基本公共服务保障，改变城镇化过程中“见物不见人”的弊端，推进以人为核心的城镇化。
不过，为调动这些地区地方政府的积极性，《通知》提出，中央和省级财政要通过建立农业转移人口市民化奖励机制，适当分担农业转移人口市民化成本。“中央财政专门设置农业转移人口市民化奖励资金，根据农业转移人口实际进城落户以及地方提供基本公共服务情况分配奖励资金，并适当考虑农业转移人口流动、城市规模等因素，向吸纳跨省（区、市）流动转移人口较多地区和中西部中小城镇倾斜。”财政部有关负责人说。
“确保中西部财政困难地区财力，不因实施‘人钱挂钩’政策而减少，是此次改革的一项基本原则。”该负责人说，综合来看，《通知》出台后，中央财政对中西部财政困难地区的转移支付力度不会减少，且随着人口流出，享受公共服务的人数减少，其人均财力和基本公共服务水平会有较大幅度的提升，有利于加快缩小东部经济发达地区与中西部财政困难地区的基本公共服务水平差距，也有利于中西部中小城市基层政府就近吸纳农业转移人口。
不愿放弃农民身份怎么办？
“加快推进农业转移人口市民化，不能采取硬性措施或‘一刀切’要求，不是要进城落户农民放弃在农村的相关权益。”财政部有关负责人表示，必须充分尊重农民意愿和自主定居权利，依法维护进城落户农民在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。
《通知》明确要求，一方面，地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户条件；另一方面，要通过健全农村产权流转交易市场，逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制，积极引导和优先支持进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益，但现阶段要严格限定在本集体经济组织内部。
“新型城镇化核心是人的城镇化，不仅是经济发展的重要动力，更是一项重要的民生工程。必须要坚持以人为本，充分考虑农民的意愿和诉求。”这位负责人表示。
林毅夫：人口城镇化的过程也是产业升级的过程
（图为 北京大学国家发展研究院名誉院长林毅夫）现代经济发展的结构变迁过程是技术创新的过程、产业升级的过程，也是人口城镇化的过程。在上述结构变迁、人口流动的过程中，为了快速、健康、持续的发展，要坚持的最重要的一个原则是按照每个经济的比较优势来选择产业和技术。
人口流动是结构变迁的必要内容
经济发展的最终结果是人均收入水平不断增加，前提是劳动生产率不断提高。这要求现有产业的技术不断创新，同时新的附加价值更高的产业不断涌现。这种技术不断创新、产业不断升级的发展过程实际上是工业革命以后才出现的。
工业革命在制造业率先发生。制造业的特征是生产流程长，分工细，要求的各种配套投入多，规模经济大。为了节约交易费用，人口和劳动力集中在生产的地方。随着制造业的发展，越来越多的地方变成了城市，同时出现分工的进一步细化，开始有服务于生活的服务业和服务于生产的服务业。产业结构就从农业为主，转移到制造业，最后服务业的比重越来越高。
人口从农村向城市流动、从农业向制造业流动、再从制造业向服务业流动。这个现代经济发展的结构变迁过程是技术创新的过程、产业升级的过程，也是人口城镇化的过程。
比较优势发展的两个制度前提
在上述结构变迁、人口流动的过程中，为了快速、健康、持续的发展，要坚持的最重要的一个原则是按照每个经济的比较优势来选择产业和技术。倘若如此，就能做到产品成本最低、最有竞争力，就能创造剩余和利润，积累资本，为进一步的技术创新、产业升级提供物质基础。而且，在发展的早期，劳动力相对多，工资相对低，采用的技术和发展的产业会是劳动力密集型的，这样就能给农村向城市的人口流动提供最大可能的就业机会。
要按照比较优势发展，必须要两个制度前提。
其中一个制度前提是有效的市场。各种要素的相对价格必须充分反映它们的相对稀缺性，这样的价格体系只有在竞争的市场中才能够存在。各个企业家为了追求利润，会用廉价的要素替代昂贵的要素的技术来生产，也会进入能多用廉价要素来生产的产业，这样的技术和产业就会符合比较优势。所以，有效的、竞争的市场是一个经济体按照比较优势发展的制度前提。
另外一个制度前提是有为的政府。技术创新、产业升级都必须要有一个先行者，先行者要比一般后来者承担更大的风险，需要对先行者给予一种激励机制，这种激励补偿必须由政府提供。发达国家有专利制度。但在发展中国家，技术创新、产业升级大部分都发生在世界技术和产业的前沿之内，不是最新的，专利制度不一定适用，但也要有所激励补偿。
同时，为了让技术创新、产业升级能够进行下去，软硬基础设施必须进行相应的完善。随着现代制造业的规模经济越来越大，市场范围越来越广，必须要有完善的交通基础设施才能够降低交易费用，让交换变成可行。此外，还需要不断完善金融体系，把分散的资本动员起来从事大规模的投资。为避免道德风险的出现，交易双方需要签合同，必须要有法律机构监督合同的执行。
在农村，政府也起到相当重要的作用。为了让人口进入城市、适应城市的生产活动，必须加强农村人力资本的培养，让他们拥有不断学习和掌握现代技术的能力。当劳动力不断从农村流向城市时，需要满足国内农产品的自给自足，需要农业技术不断创新，提高农产品产量，而农业技术创新和推广基本上是必须由政府来提供的。同时，农村的土地要不断向留在农村的农民集中以扩大农场规模，这也需要有合适的土地制度。
上述这些都要有为的政府来因势利导，如能这样，现代化、城市化的过程也就能够比较顺利、和谐地进行。
双轨制的利弊及改革方向
中国在改革之前推行赶超战略，并不是按照比较优势来发展经济。当时城镇优先发展重工业，投入非常大，但创造的就业机会非常少，不能容纳农村人口进城，导致城乡隔绝的户籍制度的出现。另一方面这些重工业违反比较优势，当中的企业在开放竞争的市场中没有自生能力，只有靠政府保护补贴才能够活下来。政府需要直接干预、动员资源到这些优先发展的产业，压低利率价格、资源价格及劳动力价格来补贴没有自生能力的企业。
1979年以后中国采用渐进双轨制，放开原来受到抑制的劳动力密集产业，积极招商引资。这确实创造了很多就业机会，大量人口从农村转移到城镇，但对原本违反比较优势的重工业，继续提供必要的保护补贴。这种做法的好处是在转型过程当中能够维持稳定，避免出现大量的失业和社会问题。但留下来的保护补贴就会创造租金，滋生社会腐败，并导致城乡收入差距、贫富差距越来越大。
经过30多年的快速发展，中国从一个低收入国家变成中等收入偏上的国家，资本已经不再那么短缺了。很多原来不符合比较优势的产业，现在已经符合比较优势了，在国内国际市场上都有竞争能力。原来的保护补贴已经从雪中送炭变成锦上添花，十八届三中全会提出全面深化改革，与时俱进地把双轨制留下来的各种扭曲根据新的情况消除掉。这里面包括金融制度上的扭曲，矿产资源价格上的扭曲，以及土地制度、户籍制度上的扭曲。在改革的过程当中要解决当前的问题，有利于未来的发展，但是也要协调当前的利益跟未来的利益，最终完成从计划经济向市场经济的过渡，让人口流动顺利进行，实现社会融合。
蔡昉：加快推进农民工变市民，改革就仍有红利可期
（图为 中国农村金融论坛成员、中国社会科学院副院长蔡昉）以下为演讲实录：
当前，世界各国形势都发生了一些重要的变化，特别是贸易保护主义的抬头，很可能会对经济全球化产生向后拉的动力。
这个动力到底能不能把全球化往后拉？我们不知道，但至少我们可以一方面尽己所能地推进全球化，另一方面做好我们的事情。这对于经济学家来说有两点，一是实现经济拉动力向内需转变；二是要进一步挖掘供给侧的经济增长因素，清除旧的障碍，所以我把新经济增长因素看作新的经济增长动力。
判断经济发展阶段还要看人口结构
中国经济到了这个发展阶段，我们的经济增长就不会在原来那个量级上了，在2010年之前我们测算的经济潜在增长率应该在10%左右，总体上实际增长速度有波动，但长期趋势也是在10%左右。
2010年的人口普查显示，中国人口红利已经在消失，因此在“十二五”时期我们测算的潜在增长率是7.6%，事后也证明我们的实际增长速度是7.8%。按照我们现在的测算，如果没有别的因素，改革红利还没有充分显示出来的情况下，今后五年规划期间大概是6.2%的潜在增长率，尽管这样，我们的实际增长率也仍然在我们的潜在增长率之上，因此我们现在没有通胀，也没有周期性失业的发生。但我们还是要探讨有什么方式能够让我们保持中高速，能够比静态测算出来的潜在增长率更好一些，这就是供给侧结构性改革，我认为城镇化是供给侧结构性改革的重要领域。
有很多人认为经济增长还会回到原来的水平上，或者说我们现在遭遇的还是短期的周期性因素。他们会问的一个最重要的问题是，历史上其它经济体在我们这样的人均收入水平上都没有减速，还会保持很长时间的高速增长，为什么我们在人均收入水平这么低的情况下（相当于美国的20%）速度就要降下来呢？我想主要是判断经济发展阶段时不能仅仅依据人均GDP水平，还有一个重要指标是人口结构，要看人口结构究竟有利于经济增长，能够创造人口红利，还是可能会产生人口负债，成为阻碍经济增长的因素。
我们用人口抚养比和东亚几个先行国家做比较，即15岁到59岁生产力强的人口能够支撑的依赖性人口（15岁之前以及60岁之后）情况。抚养比下降比较低的时期很自然就是人口红利比较充足的时期，反过来就意味着人口红利在消失，人口结构变成了食之者众，生之者寡。2010年进行人口普查时，总体来说抚养比正好下降到了最低点，在这之前是不断下降的人口红利冲突，到了最低点之后就迅速上升了。历史上日本大概在1970年开始降到了谷底，但它没有立刻上升，直到20年之后才上升，因此维持了高达20年的较低的人口抚养比。新加坡、韩国人均收入目前比我们高很多，但他们的人口抚养比的变化趋势跟我们几乎是一样的，也就是说，我们在较低的收入水平上达到了比较高的老龄化程度，比较早地丧失了人口红利。
过去我们获取人口红利的主要手段其实是借助了城镇化，特别是农民工从农村、农业这些生产率低的部门转向生产率高的城市和非农产业，这是一个重要贡献，未来如果还能继续保持下去，我们还可以得到经济增长的动能。
城镇化将为我国提供新的经济增长动力
另外，新型城镇化可能还有一些新的经济增长源泉。下面，我们分析的是改革时期传统城镇化如何为经济增长做贡献，今后其贡献方式将如何发生变化。
一、城镇化主要是劳动力从农村转向城市，给我们带来了充分的劳动力供给，劳动力供给也是重要的生产要素，不会构成经济增长的瓶颈。农民工一直在城镇就业，但它过去并没有被统计在城市的就业人群里，现在这部分人占的比重逐年增大，已经是稳定的在城镇就业的人口了。
为什么过去不统计农民工，现在统计农民工呢？因为城镇对劳动力需求越来越强烈，劳动力短缺现象越来越严重，农民工在城镇就业也就越来越稳定、越来越持续、时间越来越长。无论在住户调查还是企业调查中，都越来越把农民工当做城市就业者。很显然，农民工和向城市转移的农业劳动力成为了劳动力供给的重要因素。
二、我们知道对经济增长贡献最大的是资本积累，因为资本回报率比较高、储蓄率比较高，资本积累对经济增长才有这么大的贡献。农民工或城镇化为什么能够做到这一点？在供给侧，如果人口抚养比，食之者寡，生之者众，能够把更多东西储蓄起来形成投资，与此同时劳动力无限供给、资本报酬递减现象不会过早发生，因此资本回报率也较高。目前的非户籍人口，也就是城镇化的新移民，他们具有更年轻、更具生产力的人口年龄构成，由于有了他们，我们整体城市的年龄构成更加合理，因此变得更有利于资本积累和资本回报率。
三、城镇化对人力资本的贡献表现在，农村劳动力转移到城市中来，不仅从数量上而且在质量上都对劳动力群体做出了贡献，也就是说他们贡献了人力资本。总体来算，农民工比城市本地户籍劳动者的受教育年限还是要低一些的，但由于进城的农民工大部分集中在相对年轻的群体中，而这些相对年轻的农民工和城市中年龄偏大的那部分劳动者来比较，受教育程度就高了，因此当他们进城替代了逐年退休的那部分年老的城市职工，城市的人力资本也得到了改善，因此我们说城镇化对人力资本的贡献也是非常明显的。
四、经济结构的变化和城市化，说穿了其实是一个“库兹涅兹过程”。库兹涅兹是美国的一位经济学家，他认为整个资源流动的过程就是逐渐向更有效率的部门和地区配置的过程，因此整体生产率就会随之提高。在过去几十年里，农业劳动力比重和数量都在迅速下降，但是如果看统计年鉴会发现我们还有29%的人口在务农。实际上，如果你到村庄里，至少到县城里看中国经济，你就知道农村哪怕一个在40岁以下的劳动力都很难找到。
因此重新估算后我们发现目前只有19%的人口在务农（比较保守的统计），其他人都在非农产业，因为我们的估算和官方统计有一个差额，但不知道我们算的比官方统计多出来的这部分人应该放在第二产业还是第三产业，所以我把他们单独列出来，正常的年份这部分人是在第二、三产业中，如果城市遇到不好的宏观经济形势，需要他们退回去，他们就会又回到农业生产力的蓄水池里。但农业越来越机械化了，因此这部分人越来越回不到农业中去了，他们已经稳定地从事非农产业了，这个过程就意味着这部分劳动力的重新配置，就是我们生产力提高的重要源泉，所以我们说它是“库兹涅兹过程”。
不能仅靠改变行政区划来实现城镇化
现在我们想把中国目前城镇化推进的方式、具体渠道做一个分解，来预测未来城镇化的趋势。
2010年的数据可以表明今年的情况，因为它最丰富。我们会看到城镇化的源泉，也就是城镇人口的增长只有16%来自于城市自身，我们把它叫做“自然增长”，其它的84%都是“机械增长”，即从非城市地区迁入的，这里面26%的人是农民工。还有5%的人口，从农村转到城市的同时也得到了城市户口。农民工是没有得到城市户口的。贡献最大的53%的部分，这部分人口不是库兹涅兹的过程，我们把它叫做“就地转移”，工作性质没变，居住地没变，但因为行政区划的变化，比如过去一个地方叫“乡”现在叫“镇”，人的身份可能就随之而变，这部分对城镇化有很大一部分的贡献，但是这部分的贡献有一定的虚拟性，并没有真正的“库兹涅兹进步”，只是人身份的改变而已。
因此真正有意义的是农民工这部分，农民工26%的贡献率如果继续持续，我们城镇化就具有可持续性。据此我们预测一下未来的城镇化。目前城镇化率是56%，到了2020年大约是60%，但到了2030年的时候就减速了，按照现在的预测只有67%，即使这样减速了的城镇化也需要依靠每年几百万到上千万的农民工继续从农村转向城市，我们把这部分人口叫做“农业转移人口”。
这部分人口的趋势如何？2014年时这部分人口已经到达了峰值，从去年开始它已经是负增长，农民工的增长速度也就会下降，城镇化也会有减速的趋势，因此我们需要推动城镇化，需要进行改革，改革可以得到及时的改革红利，也就证明，通过户籍制度改革加快以人为核心的新型城镇化，就可以提高城镇化的潜在增长能力。
我们前几年做了一个模拟，在2011到2020年期间，如果每年非农产业劳动参与率（劳动率供给）能增加1个百分点，对应这个时期的潜在增长率会增加0.88个百分点，几乎是1:1。同样地，如果全要素生产率的速度提高1个百分点，对应的潜在增长率几乎也会增加1个百分点，因此这两项改革是可以带来真金白银，实实在在显而易见的改革红利。
当前推进改革要做三件事
一、真正认识到改革是有改革红利的
真正认识到改革是有改革红利的，改革和增长不是此消彼涨，有此无彼，而是改革可以提高潜在增长率，至少户籍制度改革是能够做到这一点的（增加劳动力供给，提高全要素生产率）。
二、分担改革成本，分享改革红利
即使认识到改革能够带来红利，但这个红利能够得到吗？户籍制度改革的成本已经确定了，目前来看，城市政府一定要承担这项成本，但它带来的改革红利对潜在增长率的提高是不是能够完全排他性地被当地城市政府获得呢？不一定，因此改革成本和改革收益变成了不对称的东西，这时候必须做出恰当的制度安排，让大家分担改革成本，分享改革红利，预期明确才可能推进改革。
三、把目标定在机制体制变化上
最后我们应该看到，户籍制度的改革也是一样，要把目标定在机制体制的变化上，而不要用指标来考察它，这一点非常重要。我们必须着眼于让真正意义上的资源重新配置，推动城镇化获得改革红利。
想了解“《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》原文”以及“财政部就此答记者问的内容”，可以关注下方“原子智库”二维码，或搜索关注微信公号（ID：AtomThinkTank）,然后回复关键词“城镇化”，即可查看。
来源：经济日报、中国证券报、新华社
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