李铁 中国城市和小城镇改革发展中心理事长前些年经常看到一些文章，对中国的城市发展政策提出了批评。理由之一就是在上个世纪八十年代中央政府提出的城市发展方针中，先后把“控制大城市规模、合理发展中等城市、积极发展小城市”以及“严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市”作为国家的城市发展战略，这里的小城市包含了县城和建制镇。一些学者认为，正是这个政策方针导致了八十年代初乡镇企业的过度发展和小城镇的盲目建设。虽然中央曾经有过这样的政策出发点，但事实上由于中国城市管理制度的特殊性，导致城镇化发展的路径已经远远背离了当年政策制定的初衷。
如果按照现有的统计方法，我国的特大城市、大城市数量都是世界最多的。例如千万人口的城市6个，500万-1000万的城市10个，300－500万的城市21个，而100万人口以上的城市140个。欧盟有5亿人口，目前没有千万人口的城市，最大的城市就是英国的伦敦。即使是300-500万人口的城市也没有几个，百万人口的城市在欧盟的任何一个国家最多也就两三个。美国也是如此，除了纽约是千万级人口的城市，百万以上人口的城市只有不到10个。东亚国家的日本和韩国，虽然都有千万人口以上的城市，例如东京和首尔，之外也有一两个三百万以上的城市，其他都是以中小城市为主。这些数据告诉我们，中国实际上走的是大城市甚至是特大城市的发展路径。上个世纪八十年代制定的控制大城市的政策根本没有得到实施。
为什么中国实际上走的是大城市或特大城市发展路径呢？原因在于中国实行的是等级化城市管理体制。从直辖市、副省级城市，到省会城市、还有其他地级市、县级市，一直延伸到建制镇。中国的城市管理与其他国家有着根本的区别，就是高等级的城市可以管理低等级的城市。高等级的城市不仅可以通过计划经济的手段，从管辖区域调动资源和要素，集中到自身的城市；而且还可以通过财政体制，要求低等级城市上缴一定比例的财政资金，满足自身所在城市建设的资金需要。上级下达的资源中最重要的是土地征用指标，也得以更多地留置在高等级城市，用于城市建设。当绝大部分资源和要素流入到高等级城市时，同时也带来了人口要素向高等级城市的集中。例如直辖市可以把全国最好的公共服务资源集中到直辖市的主城区，而省会城市也一样可以把省内最好的资源集中到自身的城区。甚至，在资源和发展空间受限的时候，还可以通过行政区划调整的手段，把下辖的地级市、县级市或者县，当然也包括建制镇，直接改成市辖区，取消了这些地级市、县级市或县的自主权，轻而易举提高了调动资源的方便度，推动了高等级城市的快速发展。例如，安徽巢湖市的取消，为大合肥的发展奠定了重要的空间基础；苏州把下辖的吴县、吴江市纷纷改了区，形成了大苏州的发展态势。这种例子在中国不胜枚举。
正是这种行政调拨资源的能力，使得高等级城市发展愈来愈快，人口规模也越来愈大。遇到空间发展不足可以随意通过行政区划调整实行县改区或者市改区。甚至在距离中心城市较远的辖区之内，可以任意建设新区。
问题是这种严重依赖行政手段调拨资源的城市，虽然人口规模不断扩张，资源和要素的聚集度越来越大，但是成本也越来越高，包容性也越来越差。如果我们站在推进城镇化的立场上，推动农村人口向城镇转移，这些高等级城市的成本上升会大大抬高农民进城的门槛，甚至由于包容性的下降，对外来人口出现严重的排斥倾向。
其实关于到底发展大城市或者特大城市，还是发展小城市和小城镇，理论上的争论从来都拗不过现实。由于最优质的公共服务资源都集中在高等级城市，也意味着与这些优质资源相匹配的人口也会集中在这些城市。这里不仅仅包括各种大学、研究所和医疗的高素质人才，也包括各类企业家和中产阶级，更重要的是决定权力和资源分配的公务员阶层，他们自身的利益当然是希望自己所在的城市建设得越来越好。对于理想化城市的要求，对于赶超发达国家的希望，而对于自身所居住和就业的未来城市有着更美好的憧憬。同时自然而然也希望美化、净化自己的生存环境，当然也就不可避免地通过舆论和决策影响到城市对农民进城采取的政策是否宽容。所谓特大城市实行人口控制政策的初始原因，就是在于已经形成的与优质资源要素相匹配的人口利益结构的固化。在这种利益结构下，继续讨论发展哪一类城市才有意义显得不那么重要了。
但是城市发展是要符合经济发展规律的。即使中国的城镇化发展因体制原因曾经走的是大城市或特大城市路径，随着城市主城区各类成本的增加，产业向近郊区和远郊区外溢，住房逐步向郊区化发展，肯定会改变原有的城镇化空间格局。近些年出现的特色小镇热，虽然有一定的政策先导，但是也说明了工业企业要远离城市主城区，寻找土地成本低廉的空间载体。房地产要针对中低收入群体，选择距主城区较远、地价和房价较低的小城镇来进行开发。城市居民也要选择郊区化的消费模式，寻找更符合休闲、度假、深度旅游和养生的自然生态小镇。而在都市圈区域的外来农村打工者，因生活成本的压力，还有对家乡的眷恋，也会有很大一部分返回到中西部地区的县城镇定居和创业。
综上所述，无论中国的城镇化曾经选择过什么样的发展路径，经济规律决定着城镇格局的空间重组。我们没有必要为所谓的城市发展路径的选择而困扰。重要的是要破解现行的体制矛盾，限制通过行政手段调动资源来发展所谓高等级城市的做法。要给予都市圈的各类中小城市和小城镇、包括中西部地区的中小城市和县城镇更多的发展权限，降低城市产业的发展成本和中低收入人口的就业和居住成本，赋予这些中小城市和小城镇更多的发展活力，让它们有能力吸纳更多的农村人口和外来人口就业和定居，带动城镇化水平的提高。党的十九大报告提出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，其实这已经清楚地说明了这个道理。
本文来源：中国城市中心公众号
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