李铁：修改土地承包法有利于城乡要素的流通_腾讯财经

李铁中国城市和小城镇改革发展中心理事长

土地承包法的修改，有利于解决农民在农村的基本经济权益问题

最近在很多研讨会上，一些学者提出要解决农民进城，就要实现城市的公共服务、社保对农村土地的置换，各地近些年在这方面也都有过探索和创新。在很多政府官员看来，农民进城是有代价的，因为城市给农民的公共服务，是要农民拿自己的土地来赎买的，并以此作为农民进城的先决性条件。之所以有了这么多观点和做法，原因在于对土地公有制含义的理解有较大的误区，同时对于多年横亘于城乡之间的户口鸿沟也有错误的认识。认为既然是公有的，就可以在“公”的范畴内进行互换。其实他们并不了解两种公有制还有着本质上的差别。也就是说集体公有制不等于国家所有，也不等于城市所有，而是农民集体经济组织所有。农民作为集体经济组织的成员，土地的经营权涵盖了农民在集体经济组织中最基本的也是近乎于永久的经济权益。这种权益的变化取决于农民是否自愿，是否通过流转或出让以至于转让的方式。除国家征用并给予农民一定的经济补偿外，任何其他外部因素都不可以强制农民交出土地。换句话说，如果农民进城就要交承包地或者宅基地的话，那城里人曾经享受过的国家房改政策，是不是说，他们的居住和就业地发生变化了，也要交出自己原来的住房？或者是要根据地方政府的赎买政策交回原来的房改差价？城市间流动人口在新的城市就业，那么他们是否也要进行所谓的利益交换？

上个世纪九十年代我们研究制定小城镇户籍管理制度改革政策的时候，内部讨论过程中也对这个问题有较大的分歧，就是农民转为城镇居民是否要交回承包地？最终经过充分讨论还是达成了一致意见，就是农民进城不需要交回农村的承包地和宅基地。这个基本原则被写入2000年中共中央、国务院颁发的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中。之后公安部在2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革意见》的文件中，在推进县以下城镇放开农民进城落户的政策中，也明确了农民进城落户不需要上交原来的承包地和宅基地。关于农民进城是否要上交承包地或者是否以各种形式，用承包地或宅基地与城市公共服务进行置换的争论有很多，原因在于对农村土地制度演变逻辑和历程认识不清，也对集体土地无论是承包地还是宅基地的所有权以及经营权性质认识不清。

集体土地公有制源于上个世纪五十年代初的土地制度改革，也就是源于土地的私有化，在此基础上形成了互助制度、一大二公以及后来的集体土地公有制。集体之所以区别于国家，在于土地是集体成员公有，每个农户和家庭成员在这个经济组织里都有着最基本的经济权益，权益的标志就是承包地和宅基地，甚至包括集体建设用地可能形成的增收利益。既然是经济权益，也就是农民在这个组织里的永久性权益，与城里发生的任何变化没有关系。还有一个原因就是自上个世纪五十年代末实行城乡户籍制度的划分之后，农民曾经进城落户，需要退回自己在农村的承包地和宅基地，并且放弃自己在农村的各项经济权益，进而换得在城镇的就业权利和各项保障权利。因此产生了一个认识上的误区，就是农民进城交地交房子应该是天经地义的。那个时候与现在不同的是，严格控制城镇户籍人口，在一定程度上对农业和农村居民的利益造成了极大的损害。目前户籍制度问题造成的后遗症已经影响了我国城镇化进程。

农民进城就业和打工，并不等于自己放弃了集体的权益。也就是说，这和城里人到任何其他城市就业，不等于要放弃自己原来的住房是一个道理。同样，城镇间流动人口在新的就业地办理落户手续，也不等于说他们还要付出其他代价，如缴纳各种费用，或者拿钱去购买户口等。从这个意义上讲，农民的土地承包权在农民进城之后应该继续保有，甚至可以自行出让或转让，等于是对农民基本权益的认可。也可以更明确的说，农民进城就业和落户是天经地义的权利。

土地承包法的修改有利于农业的适度规模经营

我国目前有2.87亿的农民工，从事农业的劳动力还有1.5亿，按照我国18亿亩耕地来算，农业劳动力平均经营规模为12亩，户均不到20亩，仅相当于美国农业劳动力平均经营面积的百分之一。即使与日本相比，户均经营面积仅相当于日本的三分之二。党的十八大提出了农业现代化的目标，其重要标志之一就是农业经营规模的现代化。没有一定的农业经营规模，农业现代化要素的投入就很难产生效益。而且也不适合农业机械化的推广。很难想象，一套现代化的大型农机设备在小块土地上耕作经营。即使投入了适度规模的小型农机，在小块土地上经营产生的收益也无法补偿投入的成本。因此在发达国家，包括人口密度较高的东亚国家，如果推进适度规模的农业现代化，必须要解决户均农地经营规模的瓶颈。

改革开放四十年来，农业转移人口进入各类城镇从事非农就业，已经为我国户均农业经营规模的提高创造了有利条件。但是在城镇打工就业的农业户籍人口，在农村集体经济组织还享有土地经营权。他们虽然进城就业，但是在农村还保留一份耕地。他们在农村的耕地基本都被流转出去。目前农村土地承包权流转的现象比较普遍，但是并不等于流转之后新的经营者会有长期打算，而且也经常会受到各种不稳定因素的干扰，例如集体经济组织或者原承包者违约或者收回土地等现象时有发生。这次土地承包法的修改，等于给外来经营土地的承包者吃了定心丸，并通过法律的保护，确保他们的长期经营权不受侵犯。土地承包法的修改，明确了外来经营者的基本权益，并从法律上保护他们的长期利益，意味着未来农村土地承包的经营面积可以扩大，而且随着更多的农民进城，可以把土地长期流转，为农业经营规模的扩大创造了条件。尽管我们很难达到美国的经营规模，但是至少可以学习日本和韩国的经验，农业劳动力平均经营规模达到15亩以上，可以在农村实现适度的规模经营，并可以在农业实现小型机械化，并鼓励经营者对土地进行长期的现代化投入。

允许集体经济组织外部的人参与土地流转有利于促进城乡要素的流通

这次土地承包法的修改，最大的变化就是把以前明确在集体经济组织内部人员流转的限制性因素取消了，这一点对于促进城里人参与农地经营，促进外部的资源要素投入农业具有十分重要的积极作用。

其实很长时间以来，很多城里人和集体经济组织外部的人员都已经参与了农地的流转和经营，中央有关文件也都给予相应的认可，但是法律上却没有明确条文予以保护。土地承包法的修改等于明确了土地流转的范围可以扩大，甚至鼓励城里人和各类投资者都可以参与对农地的经营和投资，而且规模不限。虽然只是从经营权上给予保护，但是由于经营期限的无限延长，等于认同了投资者长期经营的权利。

党大十九大提出了乡村振兴战略，前提是农业的现代化，首先要实现农业市场化。所谓市场化也就意味着要有大量的外部性投入才可以大幅度提高农业的经营水平。如果过去仅限于集体经济组织内部的流转，没有任何外部因素的参与，那根本就无法推进农业经营水平发生任何改变。所谓外部要素，既包括城里的中类投资者，也包括各种技术力量和资金，还包括人力资本的参与，这些都不是原来的一个小小的集体经济组织内部的成员、农民自身能够解决的。即使在有的农村集体经济组织内部，曾经有过一些人才改变了农村的经营面貌，那也不等于说，受教育水平普遍远低于城市的农村可以涌现出大量人才。更重要的是随着城镇化进程的加快，城市产生了对农产品的巨大需求。积极应对这种需求的变化，更多的需要依靠来自于城市和城市各类要素的组合。允许集体经济组织外部人员参与集体经济组织的农地流转，等于打开了农业和农村面向城市的巨大的外部窗口，真正地为农业和农村发展带来了无限机遇。而且通过城镇化水平的提高，带动城乡要素更为广泛的流通，才有利于实现农业规模经营和现代化要素的投入。

土地承包法的修改虽然只是涉及到了农地的流转问题，但是也为今后农村集体建设用地的流转奠定了基础。未来乡村振兴也离不开农村集体建设用地的流转。目前农村集体建设用地大约占地19万平方公里，相当于我国城市建设用地面积的约两倍。随着城镇化水平的提高，农业转移人口市民化的进程加快，还会有大量的农民进城就业和落户。因此农村集体建设用地将是丰富的可充分利用的土地资源。乡村振兴，不能只是依靠农业的现代化，还要靠将农村资源迅速纳入城镇化进程，让更多城市要素进入农村，这里就涉及到农民进城过程中农地和集体建设用地的再利用问题，包括宅基地的流转问题。虽然这次土地承包法的修改，不涉及集体建设用地的改革，但是未来集体建设用地的流转和宅基地的流转，是否还是局限于集体经济组织成员内部，将是未来政策调整的最大变数。