财税改革应以纳税人为本

国家的账本其实和每个家庭的账本类似,无碍乎三件事:如何收钱,如何分钱,如何花钱。在财税改革的这些环节中,都不能缺少纳税人的参与和监督。财经观察年中改革系列策划,本期聚焦财税改革。 …[详细]

预算改革:让纳税人翻“明账”

6月30日,中共中央政治局通过《深化财税体制改革总体方案》。“改进预算管理制度”是这次会议方案提及的第一个改革方向。

财政预算,即为每年开始之际,政府预计年内收入和支出的情况,并按此执行。现代财政预算制度最早出现在近代英国,15世纪的英国议会要求政府收支必须先做计划,议会审查通过后执行,资金使用要受到议会监督。

从政府资金来源的角度来说主要有两块:一是收钱,二是借钱。收钱主要是地方财政收入,借钱则主要是地方政府性债务。

地方财政收入主要来源 数据来源:北京统计信息网地方财政收入主要来源 数据来源:北京统计信息网

按照我国《预算法》的规定,我国地方政府不允许直接在资本市场融资。虽然目前允许试点地方政府直接举债,但是现实中,地方政府主要还是利用融资平台或其他途径举借大量政府性债务。

根据国家审计署发布的截至2013年6月底的最新数据,全国各级政府负有偿还责任的债务20.7万亿元,或有负债9.55万亿,二者合计超过30万亿,超过2013年GDP的50%。

而这些收入,绝大部分没有被纳入政府预算。由于目前地方政府债务收入和支出并未纳入财政预算管理,现行的财政预算收支报表无法真实反映地方政府财政收支缺口。

同时,这些收入和支出也未被公开。根据清华大学最新公布的一项研究显示,地方性政府债务非常不透明,全国仅14个城市公开政府债务数据。由于我国地方政府债务规模不够透明,而且债务的统计口径不统一,使得这一块难以被监管。

根据此次通过的财税改革方案,改进预算管理制度,需“强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督,加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”,也就是说,未来要将这些“预算外”的收入都纳入到预算内,让预算公开透明,方便可查,并通过审计,让纳税人明明白白看账本。

税制改革:提高纳税人福利

财税改革方案第二条是“深化税收制度改革”。税制即税收制度,简单说就是对谁收税,收什么税,收多少税,从而达到筹集财政收入、调控经济运行、调节收入分配的作用。

税收取之于民用之于民,可以说税收和我们切身利益息息相关。从调控经济运行的角度来看,税负总水平将最终影响整体经济产出。

经济运行越好,纳税人的就业环境、可支配收入就越高,从而福利也越高。经济学中的供给学派曾提出过“拉弗曲线”,指出如果总税负过高将降低经济活跃度,主动减税反而能够刺激经济,增加税收。

我国从2004年到2013年的10年间,财政收入平均增速接近20%,而GDP和城镇人均可支配收入平均增速分别为10%和12%。虽然总税负到底是低还是高未有定论,但国家近年已经开始结构性减税。根据财政部的数据,2013年中央增值税和工业企业所得税因为受到结构性减税的影响,增速都有所下降。

财政收入增幅高于GDP和城镇居民人均可支配收入增幅财政收入增幅高于GDP和城镇居民人均可支配收入增幅

税收的另一个作用是调节收入分配,通过转移支付这种“二次分配”的形式对穷人补贴,拉低社会的贫富差距,从而增加纳税人的福利。不过从目前来看,我国转移支付做的并不够好。

根据国家统计局的统计,2013年全国基尼系数为0.47。而根据西南财经大学的调查,2010年中国基尼系数为0.61,远高于当年统计局0.481的数据。根据联合国有关组织规定,反映贫富差距的基尼系数0.4为“警戒线”,0.4-0.5之间为差距大,0.6以上为差距悬殊。可见,二者的数据都反映我国贫富差距较大。

西南财经大学认为,基尼系数高是经济发展的正常现象,但是中国需要大规模的二次分配。巴西基尼系数最高时达到0.63,转移支付的比例从8.5%提高到13.4%后,基尼系数马上下降;在美国,最贫困的20%的美国家庭平均收入是7500美元,转移支付后达到3万美元(含社保),基尼系数从0.49降到0.39。

从此次通过的财税改革方案来看,深化税收制度改革其中包括“优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税,建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系,充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化”。这说明,未来的税制改革应该使宏观经济更加,稳定促进社会公平,调节收入分配,从而取之于民用之于民。

国家统计局公布的中国基尼系数始终高于0.4的“警戒线”,属于贫富差距大区间国家统计局公布的中国基尼系数始终高于0.4的“警戒线”,属于贫富差距大区间

分账改革:降低纳税人的经济风险

财税改革方案第三条是“调整中央和地方政府间财政关系”,这涉及到钱怎么分的问题。

我国属于单一制国家。我国《宪法》规定,地方政府在行政上要接受中央政府(国务院)的统一领导,因此,地方政府在政治上不具有独立性,是中央政府派出机构。

在经济和财政层面上,中央对地方政府进行经济分权,中央政府赋予地方政府较充分的经济发展自主权。同时我国自1994年开始进行分税制改革,中央政府、地方政府、下一级政府互相之间确立财权和事权分配规则。

这其中,中央政府集中了比例较大的财政收入,但地方政府要承担较多的地方经济管理和公共服务职能,但财权相对较小。尤其是经济欠发达和行政级别较低的地方政府,财政资金缺口较大。

于是,近十多年来,“土地财政”和地方政府融资平台便逐渐成为地方政府的重要资金来源。债务的扩大、土地资源的不可持续性,加大了地方金融风险。

同时,由于地方政府只是中央政府的派出机构,当地方政府出现债务危机时,中央政府对地方政府债务“兜底”,容易引发地方政府的道德风险,进一步增加风险聚集。而一旦地方发生区域性的金融危机,以及伴随的经济萧条,都将切实影响到纳税人的利益。

可见,从多个方面来看,建立政府事权和支出责任相适应的制度,优化中央对地方的转移支付结构,推动资源使用税等改革,提高地方政府可支配财力,并将地方政府的行为切实约束在预算中,非常重要。

结语

税收取之于民用之于民,以纳税人为本的财税改革,才是真正普惠大众的、可持续的改革。

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本期作者
王磊