分税制改革使中央财政收入猛增
上世纪90年代初，国务院将此前沿用的财政包干制改造为新的分税制，从而改变中央政府与地方政府的财政及税收关系。
1980年代，沿海省份开始全面发展经济，地方和中央采用包税制。包税制的实质是“包盈不包亏”，地方财政每年仅向中央交纳定额的财政税收。
上世纪80年代末至90年代初期，中央财政占整体财政收入的比重迅速下降，中央财政困难重重。期间共发生过两次中央财政向地方财政“借钱”的事情，每次都大约是二三十亿元人民币，形成1949年以来未曾出现过的“弱中央”状态。中央财力不够，国家对教育、医疗、基础设施建设等投入自然面临经费匮乏的状态。分税制改革自此被提上议事日程。
从1994年1月1日起中央改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分成。
为减少地方的反对声音，时任中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基成功地说服了经济大省广东省，作为“代价”，他同意将土地出让收入部分归于地方政府，这为日后“土地财政”埋下伏笔。
分税制的实施对中央财政效果显著，1994年，中央的财政收入比上年猛增200%，占全国财政总收入比例由上年的22%急升至55.7%，但中央的财政支出仅占总财政支出的不到20%。中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。
分税制财政改革后，财政向上集中，事权不断下移，地方财政捉襟见肘，强化了地方政府追求预算外收入的内在动机。
分税制改革造就地方依赖“土地财政”
分税制之后，地方政府占全国公共财政收入比重降至50%左右，而地方政府财政支出却占到全国公共财政支出的比例高达85%，由此可见，地方财政收入相比中央财政收入承担了更多的支出责任。地方政府事多钱少，自然会想办法找钱。
地方政府是城市土地所有权单位，依靠出让土地，可以获得地方政府可支配收入，土地出让金自然也就成了地方政府的“小金库”。
1987年，深圳市第一次协议和拍卖出让国有土地使用权，突破了国有土地使用权不允许转让的法律规定，这一成功尝试，直接促进了中国土地使用制度的改革。
1990年，国务院发布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租等做了更明确的规定，土地使用权出让由市、县负责，土地出让收入划归地方政府。这使得市、县基层政府成为土地市场的主体，成为新增建设用地的供给者，展示了土地出让制度的财政功能，并由此埋下了日后“土地财政”的种子，形成税收与出让金收入并重的土地收益来源。
随后的20多年里，拍卖成为土地交易市场中的主流形式，一方面它在一定程度上规避了以往协议出让中的暗箱操作，另一方面价高者得的方式，使得地价不断上涨，“地王”频出，地方政府收获了越来越多的土地出让金，土地出让金也成为地方政府的主要收入来源，土地财政现象逐渐凸显。
财税制度改革才能解决“土地财政”困局
土地出让拍卖制度在大幅提高地方政府财政收入的同时，也对房地产市场形成了巨大冲击，房价上涨过快与土地出让金的大幅增长脱不开关系。
政府对土地供应的垄断造成地价不断上涨，地价作为房价的主要成本之一，如此一来，高地价又会推高房价。高房价将社会分化为能买得起房的人和买不起房的人，不仅不利于社会公平，还有损经济效率。
此外，土地是一种有限的资源，这也意味着土地财政必然会受到资源的影响和制约。目前城市土地越来越稀缺，拆迁成本越来越高，土地出让净利润也会越来越少，卖地模式的可持续性受到严重影响。无论是否征收房产税，土地转让金都将减少，因为地价不可能一直涨下去。
要从根本上解决土地财政难题，需要改变目前单纯依靠土地出让金和房地产交易环节税收作为主要收入的地方财政现状，因此，对财政和税收制度进行改革是可行的选择之一。
无论是地方财政还是中央财政，根本上都要保证事权与财权对等，这样才可能杜绝地方政府通过卖地来弥补财政缺口的动力。
一方面可以对现行共享税的分配比例进行划分，适度提高地方政府（增值税等税种）的分享比例并上收部分地方事权，另一方面需要改变目前政府既是会计又是出纳体制的弊端，抑制地方政府的经济扩张冲动，最终使得地方政府逐渐摆脱土地财政依赖。
