孟庆江：非法稀土开采利润惊人 控制性政策背离初衷

作者：中国稀土行业协会稀土合金分会秘书长、江西省稀土学会常务副秘书长 孟庆江

原标题：孟庆江：该放的放开，该管的管好 --离子型稀土资源管控的几点意见

离子型稀土矿物是上世纪七十年代首先在我国赣南地区发现的极具特色的中重稀土资源。几十年来，离子型稀土资源的开发利用为我国稀土产业发展和确立中国稀土在世界的主导地位做出了重要贡献。因此，得到了国家的高度重视，早在1991年，国务院就下发了国发[1991]5号（关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知）文件，对离子型稀土资源的开采和冶炼实施许可证制度，实行严格管理的强制性措施，成效显著。2011年以来，国家进一步加大对离子型稀土矿物的管控力度，在许可证制度基础上，又实行了严格的指令性计划、专用发票、资源税、环保核查等一系列法规措施，同时把离子型稀土矿的开采权集中于五家国有大型企业集团手中。上述政策措施的实施规范了行业的市场行为，保证了合法企业的按计划和市场需求的正常运行。但是也应该看到，六年以来，离子型稀土矿的非法开采和市场交易却是屡禁不止，而且在某些省份愈演愈烈，严重的干扰了合法企业的正常运行，企业合法权益得不到有效保护。业内的调查研究发现，离子型稀土开采乱象丛生，现状堪忧。

（一）非法开采数量巨大，非法利润十分惊人

1，我国每年批准的离子型稀土矿开采指令性计划指标1.79万吨，据对开采、分离等企业的不完全统计分析，每年实际开采量约在5～8万吨之间，扣除许可的开采指标1.79万吨（这1.79万吨中仍然有大量属于证外获得的离子型稀土矿），每年实际非法开采量在3～5万吨。

2.由于这些非法开采者一般是选择矿体厚度大、渗透率好、矿石品位高的矿山开采，其开采成本十分低廉，保守估计，按目前硫酸铵和草酸价格来计算，每吨稀土矿的直接开采成本不会高于3万元/吨，即使销售价格按保守价10万元/吨计算，每年非法获得的利润在21～35亿元之间。可以这样认为，按国家计划正常开采的企业生存空间几乎为零。

马克思在《资本论》里说过：“如果有10%的利润，它就保证到处被使用；有20%的利润，它就活跃起来；有50%的利润，它就铤而走险；为了100%的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300%的利润，它就敢犯任何罪行，甚至绞首的危险。”离子型稀土矿非法开采的利润远超过100%，这就是离子型稀土矿开采乱象丛生的直接原因。

（二）离子型稀土矿开采秩序混乱

1.开采方式混乱。由于开采行为是非法的，所以偷采者会因地制宜地选择开采方式，以方便其运输和逃逸。有采取原地浸矿方式，有堆矿浸矿方式，也有家庭池浸方式，还有用螺旋洗矿浸矿方式。种种开采方式有一个共同点就是，不考虑资源的保护性开采，不讲究资源的回收率，不采取有效的环保措施。

2.巧立名目逃避执法部门的检查和监督。私采者会找各种理由来掩饰其稀土矿开采的本质。有的以选择种新品种树木的形式开采，有的以烧砖的名义开采，有的选择综合回收方式开采，有的以山体治理方式开采，手段五花八门，唯一目的就是掩盖其私采稀土矿的本质。

3.开采规模各异。原地浸矿技术最大一个特点就是开采量大，从布点建车间到结束2年左右即可完工，带走3000～5000吨离子型稀土矿；一个小砖厂，一次堆10万M3土方进行堆浸，3个月带走100多吨稀土矿；一个瓷土矿，开挖50万吨/年“瓷土矿”，顺便回收400吨稀土矿……。由于私采稀土矿的种类众多，南方离子型稀土矿的年开采总量应该在5-8万吨，每年实际有3～5万吨稀土精矿不合法的流入市场。由于大量离子型稀土矿在体外循环，造成稀土矿生产失控，指令性开采计划变成一句空话。

4.某些合法企业涉嫌违规。少数有资质的稀土矿山企业稀土矿采矿证内生产的数量达不到国家给的稀土矿生产指标，有的采矿证内就根本没有稀土矿了，但企业为了完成稀土采矿生产指标，同时也为了自身的经济利益，他们就可能会购买非法开采的稀土矿再卖出，或者直接为私采稀土矿的业主代开稀土矿专用发票。调查人员曾经到某些合法稀土矿山实地考察，由于开采条件差，离子相稀土占比低，技术措施难以实施，稀土浸出率很低，导致生产成本高，产量低，毫无经济效益。为了确保国家给的采矿指标完成，就不得不外买矿再销售。还有的将非法开采的稀土精矿私自转移到缅甸等周边国家，然后以合法进口的名义进入市场。形成非法生产“逼良为娼”的尴尬局面。

（三）后果严重；稀土开采的种种乱象所造成的后果就是：

1，离子型稀土矿供大于求，加剧业内不公平竞争，为稀土产业链提供贪腐土壤，使国家稀土产业政策无法落地，稀土行业受损。据有关资料显示：2016年非法开采的离子型稀土精矿市场供应量占比达到80%以上，已形成了一个从矿山、分离冶炼生产到下游应用企业“体外循环”的黑色产业链。由于非法矿逃掉了税赋和环保成本，造成市场极不公平！一个非法开采者将稀土矿卖到10万元/吨，他们就有7万元的利润，用50%的利润去建立保护伞，他们还有3.5万元的利润。而一个合法的稀土开采企业，即使将产品卖到15万元/吨，因为要交资源税、增值税等税费，要交复垦保证金，在开采过程中要支付安全、环保、治理等多项费用，其利润额将大大低于私采者，市场竞争力不如私采者，优先占领市场的人还是私采者，通过行业准入和执行指令性计划生产的合法企业生存环境不断恶化，生产难以为继，自2015年以来大部分处于停产状态，而非法运行企业从矿山开采、分离冶炼，到材料应用、废料回收，形成一条完整的体外循环产业链，蒸蒸日上，占据了稀土行业的半壁江山。

2，资源浪费严重。由于非法开采缺乏规范生产和有效监督，造成资源的严重浪费。一是，资源勘查程度低。私采者主要采用洛阳铲勘查，有些地形不便于勘查和开发，私采者往往忽略这部分资源，变成无法再利用的“死矿”； 二是回采率低。私采者由于环境所迫，采用快速布点、快速投料、快速回收的办法开发稀土矿资源，在一些山体的边角处，在一些矿层不厚的地方，在一些稀土品位不高的地方，在一些用药量很大的地方，在一些土壤渗透率慢的地方，他们常常不予理会。形成采富弃贫，不计回采率的粗放型生产模式。三是稀土回收率低。私采者由于担心被抓，他们无法从容地回收稀土矿资源，浸矿浪费、沉淀浪费等现象时有发生。私采者一般缺少安全防范措施，山体塌方、料液流失现象不同程度存在。在广东、广西一些私采矿山还出现由于山体垮塌事件，造成人员伤亡，整个山头的资源全部浪费。稀土回收率明显低于正规开采

3，.环保问题严重，环境代价沉重。由于离子型稀土矿非法开采的普遍性，标准化开采工艺技术得不到有效实施，在乱采乱挖的同时，不采取任何安全和环保措施，安全风险、矿山生态与环境问题依然十分突出。按照经验估算，一年私采3～5万吨，矿产品价值30～50亿元（正规含税价值在54～90亿元），每年就要为私采者支付恢复性环保治理费可达几十亿元亿元，最后是私采者获利，政府买单。

4，严重动摇离子型中重稀土在国际上的优势地位

我国南方几个省号称有2000多万吨的离子型稀土矿资源，一年开5-8万吨，自2006年开始，已经有12年了，生产近百万吨稀土精矿。如果开采1吨消耗3吨稀土矿资源储量，那这12年共消耗300多万吨的离子型稀土矿资源，如果再不有效控制，南方离子型稀土矿的优势将消失殆尽。

5，非法开采加剧了中重稀土个元素市场的不平衡性，以钇、钐为代表的中重稀土产品大量过剩、积压，几乎成为了垃圾产品

按照目前钕铁硼行业对铽镝产品的需求量计算，我国离子型稀土矿的年需求量大约在3.5—4.5万吨左右，而粗略估计实际产量每年是5-8万吨，所以加大了国家对铽镝的收储力度。而在离子型稀土矿中平均占比25-30%的钇大量过剩积压，成为名副其实的垃圾产品。成为稀土业界的一大痛点。

（四）滋生黑色产业链的原因分析

除了我国经济运行中中的普遍性因素之外，稀土行业的自身原因有如下几点：

1，非法开采和销售的高额利润和低廉的违法成本是非法开采猖獗的直接原因。（前面已作了系统分析）；

2，政策制定的错位和矛盾，使得非法开采有机可乘

2012年以来，国家有关部门对稀土行业制定和实施的一些管控政策，缺乏认真的调查研究和综合平衡，一些政策的出台相互不连贯，有矛盾，错位运行。比如，国土资源部下达的离子矿开采指令性计划指标，与工信部下达的离子矿冶炼分离指令性计划指标不一致，而工信部又以抢救性开采为名自行为某些地区和企业下达离子型矿的生产指标；工信部稀土冶炼企业准入制度核准的企业生产能力与下达的指令性分离冶炼计划指标严重脱节，一般计划指标只能满足企业核准生产能力的30%左右，达不到企业的盈亏平衡点，为企业违规获得稀土矿原料制造了合情理由；国家对镨钕、铽镝等稀土产品的不合理收储，收储品种错位；离子型稀土矿与轻稀土矿不合理的资源税差别给非法开采制造了高额的利润空间；稀土开采和冶炼废水排放标准过于严厉失实的氨氮指标（5PPm）给生产带来过高的工艺要求，。。。。造成稀土行业的管控失调，为非法生产造就了可乘之机；

3，六大集团政策与稀土行业实际不相适应。

国家有关部门把我国稀土的开采和冶炼权集中于六大国有大型企业集团手中（其中大型央企两家，省级大型企业集团三家，设区市级集团一家），初衷是为了提高行业的集中度，政策设计的出发点是好的，但是，由于六家企业中五家是从事离子型稀土矿开采冶炼的大型企业集团。而离子型稀土矿开采的气候、环境和条件，与大型央企管控开采完全不相适应，表现为非法开采越演越烈。大家可以试想一下，原来只有赣州稀土矿业公司一家地方企业为主体的离子型稀土开采，以赣南地区为主采区的开采规模，转化为五大企业集团（还有有色行业最大企业集团也挤入），开采区域扩展为赣南、福建、广东、广西、湖南、云南，全面开花，这与离子型稀土的控制性开采的政策设计的初衷难道不是背道而驰吗？

在社会主义市场经济条件下，国有经济的主体地位和国有民营企业的公平的市场竞争环境是两个不同的概念。企业同是以追求利益的最大化为目的，只能是守法经营而不能承担社会管理职能，国有民营都是如此。

4，条块分割，中央和地方的利益分配和责权不明也是非法开采和黑色产业链形成的温床。

（五）关于加强离子型稀土资源管理的几点建议意见

1，强化责任意识，该管的管好

离子型稀土资源是我国极具优势的特殊矿种，加强管控势在必行。政府相关管理部门应该以法规的手段管好，诸如离子型稀土勘查、开采的的许可证制度，环境保护、税收政策以及矿产品的流通政策等都要准确把握，明确责任，严格执法，消除漏洞，作为离子型稀土资源管控的主要手段。资源管好了，后端的冶炼分离，材料加工诸多问题都会迎刃而解。

2，应有市场主导的许多政策，应该放开。

现存的政府各种稀土指令性计划政策，除离子型稀土矿开采计划外，轻稀土矿物的开采，稀土冶炼分离的指令性计划，稀土出口计划，等等应该逐步放开，以市场调节为主导，变指令性计划为指导性计划，并交由稀土行业协会负责运行，政府管理部门主要强化监督管理责任。离子型稀土开采指标要加强市场需求分析，适当增加计划指标，强化公平的市场环境和政策环境。让非法开采丧失存在的条件和环境。

3，适时总结江西省赣南地区几十年来离子型稀土矿山管理的经验和教训，认真总结“地方政府管控，地方国有企业统一管理经营离子型稀土矿山”的赣南模式的管理模式，并加以推广。中央大型国有企业适时将离子型稀土矿的管控主导权交给地方企业，把利益从中央让利于地方。同时也把离子型稀土矿山管理的责任与权利下放给地方政府。国家稀土管理部门行使好严格的监督管理权和政策法规制定权，切断黑色产业链的利益链条，把反腐败斗争贯穿于打击黑色产业链的行动之中，从管理和政策层面消除黑色产业链的孳生条件，创造一个市场经济条件下的公平的竞争环境。

4，加强对离子型稀土资源优势的认识和保护

离子型稀土资源是在中国发现的特有的稀土资源，地质研究工作表明，并非中国独有。其成矿带可以向西延伸到南美洲巴西等国家和地区。中国的优势在于发现早，储量大，成矿、可采、利用研究的理论和技术比较成熟和先进。如何保持这一优势地位值得认真研究。笔者通过与业内各方面专家沟通讨论认为：一是要规范有序的开发利用，强化资源管理；二是要加大科技投入，重视理论和基础研究，加强技术开发研究；三是要按照市场需求调控开采总量；四是强化资源的平衡利用，对以钇为代表的市场滞销的重稀土产品实施国家战略收储，大大减少并逐步停止镨钕、铽镝产品的国家收储。

笔者认为，上述几点建议意见能够落实到位，离子型稀土资源的有序开采和高效利用就一定能实现。

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