特朗普能利用收储控制油价吗？
周小康（海航期货总经理助理）
特朗普在宣布因新冠疫情美国进入紧急状态的同时，还欲言又止地抛出了一个大雷，这就是国家战略储备（SPR）准备大规模购买原油，甚至以其一贯的夸张风格宣称，准备填满储备库容。随后能源部负责化石能源的部长助理史蒂芬·温伯格（Steven Winberg）向石油储备办公室（OPR）发出备忘录，责成后者尽快启动购买美国生产原油的程序（initiate the process of puchasing American-made crude oil）。此前，美国已经宣布暂停上半年的抛储计划，看上去好像美国很快就要正式展开收储，从抛储到收储180度大转弯。特朗普真的能利用战略储备控制油价吗？
首先我们来看下特朗普当政以来的石油政策。特朗普是纽约地产商出身，从没碰过能源业，这和布什父子的德州石油商背景完全不同。不过，特朗普在2016年大选期间，充分利用了能源议题，尤其是页岩油和页岩气，为自己攫取了大把选票。由于德州由支持石油工业的共和党长期把持，所以特朗普拿下德州这个大票仓毫无悬念。但随着页岩气大规模开发，以及依托页岩气的石化项目投资，美国东北部成了新的能源和化工基地，为萧条的锈带带来了一丝曙光。最后倒向特朗普的摇摆州中，弗吉尼亚、宾夕法尼亚、俄亥俄都是过去几年页岩气产量暴增的州。这几个州现在甚至有美国能化新月地带（Shale Crescent）的称谓，依托资源优势正在挑战德州长期的统治地位。
图：随着页岩气的开发，美国东北部锈带摇身一变，成了能化新月地带
特朗普上台初期基本继承了奥巴马的能源政策，包括对内放松页岩油气开发限制，放宽联邦土地上的勘探活动；对外放松原油出口管制，鼓励液化天然气（LNG）出口。他虽然在煤炭领域也有想法，大选期间开过空头支票，但页岩气崛起后，煤炭已无可挽回地步入黄昏。特朗普不满奥巴马同欧盟和日本旷日持久的自由贸易谈判，认为“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）等成果口惠而实不至，它们当年很大程度上是以美国能源出口为诱饵换来的，利用了2011年311地震后日本的能源困难，利用了欧盟对俄罗斯天然气断供的担忧。特朗普还看到美国从加拿大进口大量油砂油的事实，这影响了美加之间的经常项目平衡，在无法改变的情况下希望废掉北美自由贸易协定（NAFTA）。
随着油价在2017年之后的震荡反弹，特朗普方才将重点放到油价上。作为地产商，他对2006年前后，美联储迫于高油价带来的通胀压力逐步加息，最终刺破房地产泡沫导致次贷危机肯定印象深刻。所以，屡次三番“推特治国”对油价进行口头干预，企图用低油价倒逼美联储停止加息甚至降息，甚至不惜引发市场动荡。当然，这并没有让他在2018年中期选举中保住众议院，反而间接引发了整整一个季度的市场恐慌。另一方面，对油价的干预还加深了共和党内部的分裂，因为德州帮显然要为石油工业说话。奥巴马任期内，石油工业分歧主要是放松原油出口让石油开发企业赚钱，还是鼓励成品油出口让炼油企业赚钱，由于很多大石油公司从勘探、开发、炼制垂直一体化，利益还相对容易协调。而特朗普对油价的态度，则让石油工业很不舒服。
特朗普干预油价最有用的手段是抛储，但这其实是奥巴马政府的重要遗产。页岩油革命后美国原油产量飙升后，最终超越了沙特和俄罗斯。美国自产的原油，加上西半球高度可控的供应，特别是近邻加拿大、墨西哥的产量，对于中东及其他地缘政治敏感地区的依赖显著下降，多年来美国梦寐以求的石油安全得到了相当充分保障。由此而来的是，自两次石油危机以来的原油产略储备政策出现了松动，美国可能并不需要那么多战略储备，至少不需要按需求来维持战略储备规模，只需要有效覆盖进口就可以了。按照这一标准，2015年9月美国的原油进口覆盖天数超过了历史峰值，达到了156天，也就是说战略储备允许原油进口断供差不多半年，两年之后又额外增加了100天的覆盖。同时，还有人提出，当年战略储备购进的时候油价还很低，美国可以通过出售原油战略储备，为非常紧张的联邦预算换取资金，投入到可再生能源开发和交通基础设施建设等领域。
图：美国原油战略储备对进口的覆盖天数2015年9月创新高
更大的背景是，2010年中期选举共和党控制了国会，屡次利用债务上限来阻挠奥巴马施政，奥巴马政府一直承受着很大的财政压力，最终选择了通过抛储来腾挪资金。上一个这样做的总统是1994年的克林顿，当时为了削减1996和1997财年的预算赤字，抛售过2800万桶的原油储备。2015年两党预算法案中的第403节和404节，分别规定了多年抛储计划。同年底还通过了《美国地面交通维修方案》（FAST），确定在从2023财年到2025财年抛储6600万桶，来补贴年久失修基础设施的养护和翻新。奥巴马离任前的2016年底签数了《21世纪治疗法案》，连医疗保健和公共卫生也需要通过抛储来融资，计划抛储2500万桶，并且从2017财年开始执行，谁叫医改法案是奥巴马的心头肉。特朗普上台后，国会还通过了2018年两党预算法案，计划在2022-2025财年抛储3000万桶，在2026和2027财年再分别抛储3500万桶，总计是1亿桶。最后一项是《2017年减税和就业法案》，计划在2026和2027财年总共抛储700万桶。
2011年利比亚战争、2011年飓风艾琳、2012年飓风桑迪期间，美国也曾经抛过储。尤其是2011年那次，为缓解短期供应缺口冲击，美国联合了国际能源署（IEA），美国抛了3000万桶，其他成员国抛了另外3000万桶，是相当大规模的行动，而且抛储之后没有回补。飓风期间抛储规模一般较小，持续时间也很短，而且后期有回补（历史上更著名的案例是卡特里那飓风）。在此之后，美国又进行了一些短期零星抛储，以便检验原油储备设施的运转能力。但这些和法案规定的抛储量完全不在一个量级上，涉及抛储换钱的全部法案加起来，可以让美国原油战略储备在本世纪30年代前降低40%。过去两年中原油市场每一轮暴跌，其实都有抛储在作祟，但很容易被市场之外的人士所忽略。抛储基本采取了一年两抛的做法：上半年通常从4月底开始，基本到5月底或6月初结束，正好赶在夏季旅游出行用油高峰前；下半年通常从9月底开始，大致在10月底或11月初炼厂检修季结束前完成全年抛储任务量，抛储规模比上半年要略多一些。
按照原定计划，2017-2019年抛储量会逐步升高，2020年抛储量会低于2019年，但同样也有1500万桶。同时，2019年并没有完成抛储计划量，部分量可以移到今年再抛。所以，即使没有突如其来的疫情，今年上半年油价也不怎么容易涨。而随着油价的暴跌，特朗普感受到了原油作为商品之王的威力，并且开始担忧金融市场和实体经济出现连锁反应。此时，油价已经不再是左右美联储货币政策的主要因素了，因为全球疫情造成了经济活动量的急剧下滑，石油需求的萎缩幅度短期内不次于2008年全球金融危机。本来低油价刺激消费这个命题就有问题，最具决定性的因素还是就业，何况还要考虑能源使用效率持续提升的长期抵消作用，受疫情影响低油价就更刺激不出消费了。OPEC+的联盟瓦解和价格战的再起让油价瞬间崩溃，而且可能比2016年初的低点维持更长时间，很难出现V字型反弹。一旦页岩油企业在低油价下出现大面积债务违约和公司破产，势必会对金融市场带来新一轮巨大冲击，而且还会带来失业率上升的后果。就算不出现这种最坏局面，我们要知道美国现在实际已经是个石油出口国了，原油、成品油、天然气、化工品出口是其缩小贸易逆差的重点。
虽然形式上OPR已经得到了能源部关于原油收储的指示，但目前来看只是方案准备阶段，实际操作起来困难重重。原因是抛储全都是法案规定好的，对行政部分有约束力。推迟抛储是特朗普能做到的，但废掉这些法案要国会批准。战略储备象征性购买一点原油也不是不可以，但这距离特朗普的大举建储到满罐的想法距离很大，所花的钱同样要国会单独批准，无法捆绑在防疫紧急拨款中，参众两院会买单才有鬼。民主党在弹劾失败后依然暗流涌动，借本次疫情正可以给特朗普处处制造麻烦，最好让他在防疫工作中出现重大失误，从而为民主党候选人年底击败他创造条件。特朗普当年一心废掉奥巴马医改法案，民主党现在不仅想让医改法案回来，还要变本加厉，这从来不是秘密，也不只是桑德斯个人的政治主张。由于医疗保险没有全民覆盖，大规模流行性疾病侵袭时存在风险，这点现在已经暴露了出来。很多共和党议员此时也不好发声，这两天民主党的政治攻势很强，听证会上的质询非常尖锐。连带的是，特朗普如果要收储原油，提案如何在国会能过关就是问题，这里面充满着政治算计和交易。如果特朗普和共和党不做出重大让步，不要说废掉之前的法案完全没门，收储的钱也不会有预算拨款。
图：美国历年法案规定的抛储计划，2020年计划抛储量是1500万桶
那么特朗普能不能在不花钱的情况下收储呢？历史上存在过一种情况，这就是克林顿和小布什任上的Royalty-in-Kind。当时战略储备有缺口，不能达到6亿桶的要求，至少得重新收储1996和1997财年的未执行量。为了能不直接花钱买就完成建储，美国政府推出过原油换资源税的方式，所以这里就把Royalty-in-Kind翻译成“收储抵税”。“收储抵税”针对在联邦大陆架上开采的原油，那个年代是页岩革命之前，美国原油产量高度依赖墨西哥湾，那里的水域和海底大部分都归联邦政府所有。小布什的能源政策沿袭了克林顿的这一方案，因为他的主要经济政纲是减税，主要外交政策是孤立主义，所以对“收储抵税”更是欢迎。但“收储抵税”操作程序过于复杂，而且只限于有限的原油供应商，还爆出了官员收受礼赠的贪腐丑闻，因此负责执行的内务部10年后于2009年取消了这个项目。同时，页岩油革命能够今天，主要得益于私人土地上的勘探和开发，就算重启“收储抵税”也很难惠及页岩油企业，因此照此办理的可能性同样也很低。
退一步讲，就算特朗普真的能够成功收储，当下面临的也是全球原油过剩，按照特朗普的一贯调性只收国产原油，这根本无法扭转全球平衡。况且，美国现在是原油出口国，需要国内价格低于国外价格才能维持出口。收储抬高美国原油价格后，有可能让内外价差消失，损害美国原油的出口竞争优势，并让需求和毛利双重萎缩的美国炼厂雪上加霜。甚至会使内外价格倒挂，全球的过剩原油会倒灌回美国。2015-2016年上轮油价低迷期间，仅仅因为美国岸上原油仓储成本较低，就有很多原油反向流入美国进行期现套利，导致美国原油商业库存去化缓慢。全球原油表观需求正常在1亿桶/天左右，如果过剩100万桶/天，也不过就是1%的供过于求，每个月就会多出3000万桶来，差不多3个月就能多出1亿桶来，这个包袱不是光靠战略储备就能背得动的。OPEC+破裂之后，各国给出的增产总计远超过100万桶/天，而全球需求还在疫情蔓延过程中持续下滑。
总结下来就三句话：第一句，不抛储就很好，还收储想多了；第二句，推迟非取消，早晚还得抛；第三句，全球供应过剩，只收国内何用。
【感谢哈佛大学肯尼迪学院公共政策硕士（MPP）马文先生关于“收储抵税”的资料。本文不作投资建议】
