贾康谈积极财政政策：有必要进一步提高赤字率

贾康

中国实施更加积极的财政政策，我认为有三个层面的背景：第一是宏观形势的客观需要，在外部不确定性和内部下行压力面前，我们更有必要积极扩大内需，包括扩大有效投资和释放国内消费潜力；第二，在深化改革和扩大开放中，中国显然需要更好地支持多种经济成分全面发展，国企民企要实现共赢；第三，我们需要推进混合所有制改革，在现代企业制度的框架下，使所有经济成分都能够按照命运共同体的共赢目标寻求到美好的明天。

结合以上背景，我们需要财政政策做好更为优化、加力提效的支持和服务，因为财政本身的定位就是：财政必须服务于国民经济、社会发展全局和最高决策层战略方针的贯彻实施。从这个意义来讲，我认为应该把握好积极财政政策的三个维度。

第一个维度是在“积极财政”的表征之下，财政政策怎样掌握好总量方面的调控优化。积极财政政策首先指的就是扩张性的财政政策。这一政策在总量上是一定要有扩张特征的，这是第一个维度的特点。

第二个维度在于财政政策的不可替代性，它在优化结构方面有别于货币政策，更多地从宏观层面自上而下发挥其特定的功能和作用，在配合货币政策做总量扩张的同时一定要更多承担优化结构的任务，这涉及到构建现代化经济体的主线——供给侧结构性改革。结构问题一定发生在供给侧，怎样让供给很好地回应需求，需要我们构建优化结构的合理机制。更具有挑战性的是，这一套结构优化的机制，要求我们一定要在经济社会转轨中处理好政府和企业、公权体系和公民等复杂的关系。在优化结构方面，积极的财政政策不可或缺。

第三个维度是，中国要完成经济社会转轨，财政必须动用公共资源去积极推进改革深水区的攻坚克难：不仅支持方方面面的经济活动，还要“花钱买机制”，把调控、服务都寓于改革之中。

与以上三个维度相对应的，积极财政政策按照其要义，应有五大要点。

首先，在总量调控方面，有必要进一步提高赤字率。今年《政府工作报告》提出，赤字率要提高0.2个百分点，这是既积极又较为审慎的态度。同时，在支出方面，一般性的支出要压缩5%，“三公”支出要再压缩3%左右。这说明，我们的财政政策总体是扩张的，但赤字率的提高比较谨慎，在压缩支出方面给予了高度重视和重要配合。

第二，应强调减税降负。减税在这一年度的预算安排里令人印象深刻，要求达到两万亿元的减税降负力度。其中仅增值税的税率降低，就要达到减税1.3万亿元左右的效果，已相当于2018年总的减税降负规模。当然，只减税是不够的，在减税的同时，还必须降低税外“五险一金”和行政费等负担，并结合税制改革，考虑如何衔接推进房地产税等税种改革的任务，贯彻中央要求的“逐渐提高直接税比重”的方针。

第三是优化支出结构。《政府工作报告》要求压缩一般性支出(2019年要求达5%以上)和“三公”经费(2019年要求再压缩3%左右)，这显然属于优化支出结构，此外，要尽可能降低行政成本。同时，要支持和保证脱贫攻坚、污染防治、科技创新能力建设、制造业轻型升级、城乡区域协调发展、完善社保体系、支持就业等重点支出。

第四，财政政策的“积极”，要不可回避地对应中国社会强烈的优化收入再分配诉求。中国的收入分配状况已被人们讨论多年，还存在着较明显的问题。我认为，中国收入分配最深刻的问题是不公。财政政策当然无力完全解决这个问题，但是它应尽全力优化收入分配格局和相关机制。现行相关制度有转移支付、扶助弱势群体等。更紧迫的问题，是怎样推进逐渐提高直接税比重这个改革任务。这主要涉及到个人所得税和房产税。新一轮个税改革已经较好体现了降低低端和中端收入者的税负，最近一轮个税改革也加入了综合机制和专项扣除方面的优化，这都值得鼓励。但缺憾在于，本轮改革未涉及非劳动收入，而且也没有改变原来的最高边际税率。45%的最高边际税率主要针对中国最高素质和能力的专家型知识分子，在执行中将使很多中高端人才感受到压力，这不利于一些高科技企业留住高素质人才和专业团队。

对于房地产税，还需等待人大正式宣布进入立法过程。从将来的一审开始，其文本需要公之于众，需要举行非常规范的听证会，来接受全社会的意见、批评、建议，寻求社会“最大公约数”。总之，在收入再分配方面，积极财政政策要有意识地紧紧抓住制度建设要领。

第五点是支持配套改革。举例来说，在“五险一金”中，基本养老的缴费水平很高。“五险一金”合计将近40%的缴费率，在全世界居最高之列。在基本养老缴费等收费权统归税务部门之后，要抓住有利时机，推动基本养老金转为全社会统筹。若能把“蓄水池”变成全国统筹内状态，养老金的容量、功效便可提升，缴费率便可趁势降低。这样一来，可以回应企业诉求。在这方面，积极财政应起的作用是推动可能的配套改革方案前进。

同时，中国现存的几百种行政性收费应当继续压减。这涉及到很多存量利益，是非常值得推进的改革。它看起来跟财政的减税没有直接关系，但减税降负应该是一个系统工程，应该放在一个全景图里通盘掌握，财政理应在自己减税的同时推动方方面面伤筋动骨的改革向前进展。

此外，在PPP创新方面，中国需要真正发掘自身潜力。在以有效投资带动有效消费方面还有相当可观的空间，但一定要用好政府和社会资本合作(PPP)。中国的PPP项目既有国企参与，也有民企参与，在财政部实际入库的项目中，将近“半壁江山”是由民企牵头的。PPP项目自身，具有前述的“积极财政政策”三大维度的进步意义。第一，它是总量扩张的，而且它的总量扩张是有根基的，不会发生赤字，就是在政府之外，把社会和民间资本拉过来做政府想做的事情，而社会和民间资本在其中又是“在商言商”，可以得到合理回报，而且能提高绩效。第二，它一定是有利于结构优化的，这些项目最后应该是在多方知情的情况下，支持那些带有关键意义的公共工程、基础设施、产业园区的建设和运营，甚至是连片开发的项目，通过锁定这样一些举足轻重的项目去优化结构，增加中国经济社会发展的后劲。第三，PPP本身就是很好的混合所有制改革推进器。每一个PPP项目，只要运营，都有SPV(特殊目的合伙企业)，这个特殊项目公司一定是标准的股份制，而其股份制的产权结构决定了政府无法、也不想一股独大，要把主要舞台留给企业，包括民营企业。所以说PPP模式就是天然的混合所有制，而且是政府天然地想少持股，追求资金的放大和乘数效应。所以说，PPP是很好的让全社会来观察、认识、接受混合所有制的推进器，并且也是倒逼中国法治完善与改革深化的推进器。

（作者为本报专家委员会成员，中国财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院院长）