央地关系改革再破局：中央兜底民生 转移支付分类

全国两会召开之前，财税改革中最难啃的一个难题：央地关系财权事权划分有了最新的进展。

2月8日，国务院印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（以下简称《方案》），自2019年1月1日起实施，将义务教育、基本养老保险、基本医疗保障等八大类，共18个事项纳入中央与地方共同财政事权范围，并规范支出责任分担方式。

根据梳理过往资料，2016年我国曾选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。此次改革是在上述试点基础上的再次扩围。不同于上次，这次改革选取的领域更多集中在民生，教育等方面，这也意味着中央的转移支付的针对性更明显。

对此，财政部相关负责人表示，结合财政事权和支出责任划分改革，此次改革《方案》将与“人”直接相关的，一般性转移支付和专项转移支付安排的基本公共服务领域共同财政事权事项，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付。

这份《方案》的出台，为部分基本公共服务事项保障制定了“国标”，不仅彰显国家兜底民生，也使原先笼统的、不尽统一规范的支出责任变得清晰明朗，为后续的改革释放积极信号。

央地事权分档确定

民生领域的财权事权划分更多涉及到中央转移支付的力度。转移支付作为各级政府之间为解决财政失衡的一种手段，是进行二次分配的一种主要形式。

从数据上看，不少地方政府对于中央转移支付的依赖程度并不低。2017年，中央对地方税收返还和转移支付总计65650.00亿元，占中央财政支出的68.6% 。

然而当前，在区域性财力差距不断加大的背景下，一般性转移支付和专项转移支付的界限划分并不够清晰。

2017年12月23日，审计署向国务院提交的关于2016年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告。关于转移支付管理还不完全适应改革要求的问题中共提到4个问题：主要包含一般性转移支付与专项转移支付界限还不够清晰；对专项转移支付退出机制还不健全；有些专项资金安排交叉重叠以及有些专项转移支付管理不够严格等问题。

对此，财政部相关负责人表示，在推进基本公共服务均等化过程中，中央针对与人直接相关的事项设立了大量转移支付项目，这些转移支付项目都对应相关基本公共服务。 然而，过去许多项目列在专项转移支付中，没有明确划分财政事权和支出责任，也没有统一的管理规范和保障要求。

该负责人介绍，结合财政事权和支出责任划分改革，此次是将与人直接相关的共同财政事权领域的转移支付，统一规范为共同财政事权分类分档转移支付，在预算安排中予以优先保障，并对地方提出相应管理要求。

以此次纳入《方案》改革安排为例，按照地方财力评估分档，在包括中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、计划生育扶助保障等7个项目中，中央分担比例分为五档，根据各省市的经济发展水平，确定中央分担比例从80%~10%不等。

这样的安排为地方政府明确了中央责任落实的“底线”，让以往笼统的支出责任清晰化。

转移支付关系调整

“共同财政事权分类分档转移支付设立以后，一般性转移支付中，资金规模较大的主要是均衡性转移支付和共同财政事权分类分档转移支付；专项转移支付项目和规模大幅减少。”财政部预算司相关负责人表示。

2017年，中央对地方转移支付预算56512.00亿元中，一般性转移支付35030.49亿元，专项转移支付21481.51亿元。专项转移支付占比将近三分之一。而从实际效果看，专项转移支付资金使用现有的监管方式大多是事后监督，无法监控资金管理和使用过程，难以监督使用效果。

十八届三中全会决定提出的“逐步取消竞争性领域专项”的要求；预算法关于“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”的规定都指向压缩专项转移支付成为财政改革的重要一环。

上述审计署报告也指出，财政部已经加强专项转移支付清理整合，专项转移支付数量由2016年的94个下降到76个。

此次《方案》更进一步，落实共同财政事权分类分档转移支付项目都对应相关的基本公共服务，应该优先予以保障。

中国财政科学研究院院长刘尚希表示，这类转移支付体现了中央的支出责任，减少了专项转移支付，是对转移支付制度的重大调整。

在他看来，这是实质性的改革举措。因为一旦分类分档的转移支付制度形成，地方的支出责任和财权匹配也将更加科学化。

多位财税人士认为，中央财政根据地区实际财力状况完善支出责任分担比例，将使财政资源配置更加公平，也为改革有序推进打下了基础。上述《方案》要求，未来中央财政要加强对省以下共同财政事权和支出责任划分改革的指导。

2016年国务院印发的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，指出中央与地方财政事权和支出责任划分改革共分三步走。

2016年我国曾选取国防、外交等领域率先启动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。按照时间表，2017~2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年到2020年基本完成主要领域改革，梳理需要上升为法律法规的内容，适时制修订相关法律、行政法规，推动形成保障中央与地方财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。