灼见 | 蒙克：抓好社保费征收改革契机 加快跨越中等收入陷阱
腾讯财经《灼见》特约作者 蒙克（清华大学公共管理学院助理教授）
- 中国是在人口老龄化的条件下进行中等收入陷阱的跨越，这就决定了不可能撇开社会保障来实现经济升级。
- 社会保险费征收体制改革能够提高社保基金收入，为中国社保体系的健康持续运行提供必要保障，这对于人口老龄化的中国意义重大。
- 这一改革不可避免地会提高劳动者和企业的社保负担，然而战后跨越中等收入陷阱的欧洲国家的发展经验表明，社保负担并不会必然会拖累经济发展。
- 只要国家能够在教育领域投入大量资源，进行劳动力技能的升级，较高的劳动生产率便能够抵消劳动力成本的上涨，并帮助经济体摆脱中等收入水平，进入高收入行列。
- 高社保负担仍然可能带来高失业率，这是当今欧洲发达国家也未能解决的问题。
“历史是条长江大河，永远向前流动。在历史的潮流里，转型期是个瓶颈，是个三峡。”这是唐德刚在《晚清七十年》首章写下的开篇之语。当前，处于“历史三峡”之中的中国巨轮，在需要驶过的诸多激流险滩之中，有两大险阻尤其值得我们重视：一曰“中等收入陷阱”（The Middle-Income Trap），二曰“修昔底德陷阱”（The Thucydides Trap）。
本文的目的，就是从避免“中等收入陷阱”的视角和目标出发，来述评目前备受关注的一项政策措施：社会保险费征收体制改革。自2019年1月1日起，基本养老保险费、基本医疗保险费等各项社会保险费将由税务部门统一征收。这一方面促进了征管手段的强制性，另一方面更将缴费基数做实。尽管高层表态“抓紧研究适当降低社保费率，确保总体上不增加企业负担”，但在企业需要承担大部分员工社保费的情况下，做实费基对于以前并未合规缴费的中小企业来说依然是不小的冲击。
那么，这项政策变革是会增加中国经济运行成本，让我们深陷中等收入区间，还是能够帮助中国跻身高等收入国家？本文考察已跨越中等收入陷阱的经济体的历史经验，检视社会福利扩张和脱离中等收入陷阱这两者之间的关系，以期回应上述问题。
福利负担并不必然拖累经济发展
如何定义“中等收入陷阱”？自世界银行的报告《东亚复兴：关于经济增长的观点（2007）》提出这一概念以来，学界基本将其定义为：国家“长期处于中等收入的待定时期”，处于这种状态的国家“既不能在制造业出口领域同低收入国家竞争，也无法在尖端技术创新领域和发达经济体匹敌”，原本迅猛的经济增速减慢甚至停滞，迟迟不能跃入高收入国家行列。
具体而言，中等收入是多少，待定时期又至少是多久？在费利佩等人为亚洲开发银行撰写的报告中，中等收入又被细分为低中等收入（lower-middle income）和高中等收入（upper-middle income），按照1990年的购买力平价计算，人均GDP高于7250美元、低于11750美元的区间被定义为高中等收入，跨越了11750美元的门槛之后变跻身高等收入行列，这一跨越一般需要15年（取中位数），超过15年便落入了中等收入陷阱（见表1）。按照上述标准，中国在2009年进入高中等收入行列，至今仍未成为高等收入国家。下表展示了在二战后成功跨越“中等收入陷阱”的主要经济体。
从上表看出，真正跨越了中等收入陷阱的经济体在亚太地区有中国香港、中国台湾、日本、韩国、新加坡，在欧洲地区主要是奥、比、法、德等11国。那么这些成功的经济体，在跻身高收入行列的发展过程中，社会保障负担如何呢？
下图（图1）对比了英、德、日本和瑞典在跨越中等收入时期的社会保险负担情况。可见，在成功转型的国家中，日本和英国在跨越时期没有经历福利负担的增加；但欧洲各国，尤其是德国和瑞典，在跨越中等收入阶段的同时也伴随着社保负担的激增。但不管是否有福利负担，它们都成功避免了中等收入陷阱。因此我们可以得知，福利负担并不必然拖累经济发展。
图1 德国、日本、瑞典、英国在跨越中等收入时期的社会保险负担
数据来源：比较福利国家数据库
跨越中等收入陷阱和塑造福利国家的德国经验
这一发现对当下中国的发展道路选择尤其重要。从上世纪60年代开始，我国在社会主义体制下自发摸索出来的一套（尤其是农村）卫生工作法宝，比如赤脚医生、农村合作医疗制度等，以极其低廉的方式改善了国民的健康状况，后来的数轮医疗改革和快速进步的医疗技术水平，都在不断延长着人们的预期寿命。根据世界卫生组织统计，中国人的预期寿命到2016年时已经达到了76.4岁。这是中国医疗卫生工作的成就。
然而，天伦之乐的温馨图景背后，人口老龄化的问题正铺陈开来。2017年，全国人口中60周岁及以上人口24090万人，占总人口的17.3%，其中65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%，这些数字已经超过了联合国教科文组织给老龄化社会限定的门槛。根据联合国教科文组织的标准，如果一个国家或地区的60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%，那么该国家或地区进入老龄化社会。
下图（图2）展示了英、德、日本和瑞典在跨越中等收入时期的人口老龄化情况。可以看到，当前中国的人口老龄化负担远高于处于相似人均收入时期的日本（1960-1980），而与英德和瑞典的历史水平类似。因此，我们无法像日韩一样，在跨越中等收入阶段时无社保负担地裸奔；换言之，中国跨越中等收入陷阱无法复制日韩的模板，而应将目光投往在社会福利中负重前行的欧洲大陆。
图2 德国、日本、瑞典、英国在跨越中等收入时期的人口老龄化情况
数据来源：比较福利国家数据库
那么欧洲国家如何同时实现了跨越中等收入陷阱和塑造福利国家这一对看似矛盾的目标？ 以德国为例，由于在战时为纳粹直接或间接提供了帮助，宝马、安联等大企业在二战结束之后受到了整个德国社会的强烈谴责。借着这股东风，劳动者动员起来，促使联邦政府先后通过了多项提高社会福利的法案（表2）。到1963年，德国公共社会支出占国民生产总值的比例为17.11%，已经高于英国、瑞典等国家。由于这些福利制度的实施，失业人士也能继续生存下去，这就减少了劳动者对资本家的依附，开始实现自身的去商品化（de-commodification）。
对于劳动者是暖春的1960代，却令诸多企业如临寒冬：由于要给员工支付更多的社会保险费用，原本依靠廉价劳动力创造价值的劳动力密集型企业遭遇了重创。如何抵消或弥补员工福利保险支出带来的损失？在当时，教育被作为破局之路。一方面，联邦政府加大了对国民教育、专有技能培训的投入，1950至1960年间，仅教育一项就占整个国家支出的10.7%—12.6%；另一方面，企业协会通过订立行业标准、确定职业培训内容并提供资格认证、发现有发展潜力的技术领域并游说政府资助等方式开展“自救”。这些高技术人才创造出的价值远远超过企业为员工的福利保险花费的支出，并最终帮助德国在1973年跨入高等收入国家行列。
中国更应该关注政府财政怎么花
因此，对于老龄化局面既定、社会福利开支无法再大幅缩减的中国来说，除了关注社保负担之外，更应当关注社保征收体制改革之后，政府财政怎么花。税务部门统一征收社会保险费，必将通过征收力度的加强和缴费基数的做实达到社会保险基金的增收。这便能减少政府财政对社保体系的补贴，从而允许政府将更多资金用于劳动者的技能提升，从而用劳动生产率的提高抵消劳动力社保成本的上升。因此，如果在社保缴费增收的情况下，政府能够在科教领域投入更多资源，同时完善现在的教育制度，使其适应培养高技术人才的需要，那么社保缴费改革对于中国跨越中等收入陷阱来说，或许是个契机。
那么除了重视提高劳动者技能水平，对于社保负担问题我们又应如何看待？杨翠迎等学者测算了2010年至2015年全国各省社会保险实际征缴水平，发现中国平均实际征缴比例在25％至27％之间。我利用《2013中国家庭金融调查数据库》，计算出基本养老保险的个人实际缴费费率为11%左右，高于8%的政策费率；且收入越高，个人实际缴费率越低。
造成个人实际缴费率与收入之间负相关关系的重要原因之一，就是我国规定，职工基本养老保险个人月缴费基数，低于上一年度全省在岗职工月平均工资60%的按照60%确定，而高于300%的则按照300%确定。于是，很多实际工资收入达不到所在区域在岗职工月平均工资60%的低收入劳动者，其缴费基数也被提高为在岗职工月平均工资的60%，这无疑加重了低收入者的社保负担。
从以上分析可以看到，我国社保负担的问题主要体现为两方面：一是实际缴费率高于政策费率，杨翠迎研究的结论之一就是我国存在通过降低政策费率来提高基金收入的可能；二是社保负担分配不均，其集中于低收入劳动者和低端企业。
关于社保负担过重的后果，很多讨论都关注其对企业利润和竞争力的影响，在此本文强调另一个方面，那就是社保负担与失业的关系。社保缴费增加劳动力成本，会促使企业以其他的投入品替代劳动，从而减少用工数量。因此，社保负担的加重不可避免地会带来失业率的上升。仍以上文提到的德国为例：德国的经济模式虽然以高素质的劳动者和高附加值的高技术产业闻名于世，但其高昂的社保负担却使其付出了高失业率的代价。下图（图3）比较了德国和日本在跨越中等收入陷阱成为高收入国家之后的失业率变动情况：很明显，德国的失业率长期以来高于社保负担较轻的日本，体现了昂贵的社会保障系统对就业的抑制。
图3 德国、日本在成为高收入国家后的失业率变动情况
数据来源：比较福利国家数据库
社保费征收体制改革揭示了中国所面临的三重挑战
综上所述，社会保险费征收体制改革是在我国正努力跨越中等收入陷阱的重要历史时期进行的，对此项改革的分析和评价应在这一历史背景下进行。与战后跻身高收入行列的东亚经济体不同，我国是在人口老龄化的条件下进行中等收入陷阱的跨越，这就决定了我们不可能撇开社会保障来实现经济升级。
社会保险费征收体制改革能够提高社保基金收入，为中国社保体系的健康持续运行提供必要保障，这对于人口老龄化的中国意义重大。但这一改革不可避免地会提高劳动者和企业的社保负担。然而战后跨越中等收入陷阱的欧洲国家的发展经验表明，社保负担并不会必然会拖累经济发展，只要国家能够在教育领域投入大量资源，进行劳动力技能的升级，较高的劳动生产率便能够抵消劳动力成本的上涨，并帮助经济体摆脱中等收入水平，进入高收入行列。但即便如此，高社保负担仍然可能带来高失业率，这是当今欧洲发达国家也未能解决的问题。
因此，从跨越中等收入陷阱这一视角看来，社会保险费征收体制改革揭示了我国所面临的三重挑战：我们既要为人口老龄化重压之下的社保体系融资，又要加大教育投入实现劳动力技能升级从而成为高收入经济体，还要避免过高的社保负担造成一个以高失业率为重要特征的不平等社会。人类历史上尚未有一个大国能够在避免“修昔底德陷阱”的同时成功应对这三重挑战。由此看来，“历史三峡”不仅是中国历史的关口，更是世界历史的难关。若能成功突围，中华文明和人类文明便可能进入一个全新的局面。
