实施积极财政政策 深化财税体制改革文字实录

张军扩:各位来宾大家好!我们这一单元的主题是“实现积极财政政策深化财税体制改革”,大家知道财政是国家治理的基础和重要支柱,深化财税体制改革对于国家治理现代化具有十分重要的意义,中国经济进入新常态,一方面形成了财政政策和财税体制改革的约束条件,另一方面也会对财政政策和财税体制改革提出新的要求。去年底召开的中央经济工作会议和刚刚结束的两会上,中国确定了2015年的财政政策的总基调,强调要继续实施积极财政政策,中央经济工作会议还专门提出积极财政政策要有力度,克强总理的《政府工作报告》提出积极财政政策要加力、增效,那么怎么有力度?如何来加力增效?深化财税体制改革下一步还可能面临哪些突出的矛盾和挑战?中国要适应新常态、引领新常态,短期的财政政策和长期的财税体制改革又该如何平衡、如何选择?如何与其他方面的政策和改革举措相协调相配合?我想这些问题都是大家非常值得非常深入探讨的议题。

我们这一单元有幸邀请到两位非常资深的财政专家,一位是大家非常熟悉的财政部部长楼继伟先生,在2013年就任财政部长之前,他在1998—2007年期间担任中国财政部的副部长,有着非常丰富的经验。还有一位是亚洲开发银行行长中尾武彦先生,在就任亚行行长之前曾担任日本财务省的财务官,也是有着丰富的财政和国际金融的经验。

下面,首先让我们以热烈的掌声有请楼部长发表演讲。

楼继伟:谢谢主席!各位来宾,女士们,先生们,上午好!

刚才张高丽副总理做了主旨发言,立足于全球视野、结合国际形势,全面分析了我国经济发展进入新常态的时代背景下和呈现的阶段性特征,阐述了中国政府认识新常态、适应新常态、引领新常态的基本思路和政策措施,显示了中国政府和人民对未来发展有充分的自信和主动作为的决心。高丽副总理也谈到了财税改革,财税改革的内容很多,我重点是从国家治理的角度谈谈看法,因此我今天讲的题目是《财税改革与国家治理》。

理论分析和历史经验都表明经济不可能单边增长,不可能一直是高速度,中国经济经过30多年的高速增长,当下已经是世界经济一体中增量第一、总量第二的这么一个位置。随着技术进步、快速的追赶,后发优势逐步消退,劳动力供给出现拐点,资源环境约束趋紧,传统增长动力减弱,中国经济增速减缓是符合预期的。由于与世界经济高度的融合,不可控、不确定的因素增多,经济的周期性波动也难以避免。因此,在新常态下顶住下行压力,保持合理增长固然重要,但更值得关注的是,在经济波动的情况下,社会如何能够平稳有序,无论是经济发展可持续,还是社会运行的平稳有序,都需要有效的国家治理。

中国历史上曾经数度出现十年恢复、三十年繁荣的景象,但无一例外都只是制度的单纯重复、缺乏净化。导致社会矛盾再生,繁荣昙花一现。当然我们可以从其他国家找到类似的一些例子,我们也看到美国提供了一些正面的例子,美国曾经经历了持续高增长的镀金时代,在高增长的同时伴随着腐败盛行,伪劣充斥、污染严重、财税分化等问题。随后通过进步时代,美国人称为“二次建国”,现在的国家治理体系走向成熟,为国家的强盛奠定了制度基础,面对经济的新常态,中国新的领导集体提出国家治理体系和能力的现代化,可以说是深谋远虑的战略决策。从比较广泛的角度,国家治理涵盖经济、社会、文化、社会、生态等领域,从经济学的角度来看,核心问题是如何处理好政府和市场的关系。

有两种极端情况,一种是只有市场没有政府,或者只有政府没有市场。前者这种理论抽象,实际上社会尚无具体的例子。后者只有政府没有市场的组合,历史上曾经有过,就是苏联,以及我国计划经济时期,类似这样一种形式。我不再分析这种形式的弊端了。实际上也是一种难以可持续的治理能力,因此,我们就要改革,改革它的常态就是要既有政府又有市场的组合,在这个组合中还有一个谁来发挥主导作用的问题。

我们十八届三中全会提出了,在资源配置中让市场起决定性作用,同时更好地发挥市场的作用。这就是说特别是从国家角度来说,特别是怎么发挥好政府的作用,有效的国家治理就是政府做好政府擅长的事情,认识到我们不能做什么,这是现代国家治理的精髓,同时还要说我们应该做什么和我们必须要做什么,这也是精髓的另外一部分。中共的十八届三中全会提出市场在资源配置中起决定性作用,和更好地发挥政府作用的要求,通过压缩和规范公权力还私权以公民和企业,市场领域中实行法无禁止即可为,四中全会部署把公权力关进制度笼子里,政府法无授权不可为,法定职责必须为,这就是基本的原则。

财政是国家治理的基础和重要支柱,财政改革涉及国家治理的各个方面,去年通过了财税体制改革的总体方案,明确了财税改革的总体路径与年度的具体安排,下一步就是落实,市场更多的是横向的制度安排,内在要求这是市场的统一,必须打破区域的封锁,在去年12月份的中央经济工作会议上,习主席强调区域政策的一个要点是统一国内大市场,这既是区域政策要解决的问题,也是财税体制改革的重要任务。

一段时间以来,中国是盛行行政性的竞争各地纷纷的出台各种优惠政策,你的优惠多我比你优惠还多,形成了许多的政策洼地,不仅影响了宏观经济调控效果,造成公共利益的损失,还可能违反我国对外的承诺,引发国际贸易冲突,需要清理和规范,同时我们要考虑到经济下行压力。再继续实施路径上,我们会区分不同的情况,分类加以处理,并把握好节奏和火候。在促进统一市场行政的同时,保障好经济平稳、较快发展。

另一方面,还有一些对要素流动及市场统一不支持,比如基础养老保险,要通过改革清除阻碍劳动力流动的制度障碍,财政的作为还在于提供更多的基础性公共产品校正对市场的扭曲,防范系统性风险,推动基本公共服务的均等化等等。这里面就有一个财政如何在不同层级的政府之间分配功能责任以及分配支出责任,这在去年我已经讲过了。今天我主要想讲一下预算制度和社会保险

全面公开透明的预算制度,是保证公共产品有效供给的重要制度安排,它提供了一个人民向政府表达偏好,并建立监督和制约政府行为的最佳指导,并确保政府行为与决策真正对广大民众和纳税人负责。当前我们正在做这件事情,我刚才讲到了美国的进步时代,美国进步时代在之前实际上政府只是向民众有一份报帐单,大概100年前的进步时代才建立了公开的预算制度。这对美国的国家治理产生极为深远的影响,当前我们正在做这件事情。我们要做的是学习其他国家经验,既要公开又不要过渡的技术化,让人民看得懂。而且今年1月1号开始实行新的《预算法》,老的做法和新《预算法》之间还有过渡的安排,这些过渡的安排必须处理好,不处理好也会造成当前的一些系统性风险,这是我们正在做的事情。

另外我今天还想跟大家多一点社会保障、社会保险,因为既然财政是国家治理的基础,也就是说它涉及到国家治理的各个方面,而且社会保险对财政的可持续会有巨大的影响,我们必须考虑长远。首先有一点社会保险是保险的属性,现在往往大家认为社会保险是公共财政属性,这点是要强调的,必须坚持精算平衡。社会保险与个人利益密切相关,政策设计要综合考虑人口结构的变化,人口流动代际可持续等情况,需要往后想50年或者更长的时间,要调动当代人的积极性,强化个人责任,要建立一个自身能够精算平衡的制度,不能把缺口完全留给公共财政,实际上是留给其他纳税人,否则不仅不公平,也带来公共财政不可持续和国家治理的危机。

另一种实际情况,也就是我们的社会养老保险制度建立的比较晚,是1997年开始逐步建立起来的,在此之前企业和职工并没有养老保险交费,这些职工进入新的养老保险体系,是作为视同他交过费来对待的,从而造成了后代人必须提高缴费率,来补充老人未交费造成的缺口,这样做当然不能说完全的不公平,但能不能提出或找到更为公平的办法呢?十八届三中全会提出划拨部分国有资产,充实社会保障基金,以及适时的降低社会保险费率,我是这样理解的。

在1997年以前,职工没有养老保险交费,实际上使得企业的成本不真实,扩大了国有企业的资本积累,因为那时基本都是国有企业。也扩大了国家财政的收入。同时,在1997年以前,国家预算大量的投资于国有企业,这样从两个渠道造成了巨量的国有资产,因此划拨部分国有资产补充社会保险基金,就是而且应该仅仅就是针对视同上交而造成的养老保险金的缺口。从而在此基础之上就有条件适时降低社会保险的费率,如果没有这个划拨补缺口就没有条件降低费率,这是我对三中全会相关表述的理解。

三中全会还要求,坚持精算平衡原则。我刚才讲到了,要坚持社会保险的保险属性,没有保险属性就没有精算原则,所谓精算必须要参考社会的平均工资的增长水平,投资收益率,期望寿命,人口增长率,老龄化的速度,定期调整缴费率、给付率、最低的缴费年限和退休年龄,并健全多交多得的激励机制,多交多得的激励机制也是三中全会的原话,实现在全国统一基础上可持续的代际平衡,这项任务我们现在路子很长要走,但是中国人口老龄化快速的来临,时不待我,必须抓紧。当然社会保险不仅仅指的养老保险,还有医疗,医疗是另一种形式的精算,医疗保险也是保险,是另外一种形式的精算。还同医疗药品制度改革联系在一起更为复杂,我就不讲了。

今天题目是“财税改革与国家治理”,涉及的面很广,我仅仅就社会保险,特别是养老保险讲一点意见,各方面的任务很多,360项,三中全会。很多都与财政密切相关,改革任重道远,改革已经站在了新的起点上,面临着更为复杂的形势和挑战,当前中国经济发展进入新常态,如何确保在经济中高速增长,甚至暂时的衰退时仍旧能有良好的秩序,政府有责任、民族有担当,这是经济再平衡后持续发展的必要条件,我们现在新一轮的财税改革,94年是一个高潮,那时候相比有明显的区别,难度也更大了。当时通货膨胀严重,如果不改革就过不下去,属于高度危机推进的改革。现在是我们未雨绸缪,主动改革,全社会的危机感觉并不是那么强烈。

还有比如当时建立基础税收制度,主要是面对国有企业相对比较容易现在国有企业的经济总量占比不足30%,各种类型的企业并存,社会结构发生了深刻的变化,各方面诉求增多,协调起来更难了,资源约束、人口红利释放跟过去不一样,过去那种雪崩式的经济改革效应已经没有了,经济发展更多依赖人力资本和技术进步,另外,既得利益固化,凝聚改革共识,找到最大公约数的难度也更大了。这是我们和过去不同,但是必须坚定的有时限的一项一项的做改革,是中国共产党和中国政府这样的要求,我们压力是非常大的,我们有决心来推动的。

我们既要有近忧,因为我们面对的一些下行的压力。我们更要注重国家治理体系和治理能力现代化这个远虑,以主动有为的姿态发挥好基础和重要支撑作用,为国家的长治久安和中华民族的伟大复兴奠定制度基础。

我就说这么多,谢谢!

张军扩:谢谢楼部长,楼部长给我们阐述了新常态之下,建立完善现在的财税制度对于完善国家治理以及保障国家长治久安的重要的意义,也讲了新形势下,推进财税体制改革建立现代财政制度的重要的思路,特别是要怎么样进一步明确界定政府的责任,以及2015年重要的工作,特别是讲到了预算改革和社会保险体制改革的思路和重要的原则,也讲了现在的改革和过去改革的不同,为我们了解中国财税财政体制改革面临的问题、挑战以及下一步改革思路,提供了非常好的报告,我们非常感谢楼部长,下面有请中尾武彦行长发表演讲。

中尾武彦:主席先生,楼继伟部长,女士们,先生们,早上好!很高兴能够再次受邀参加这次论坛,非常富有盛名的论坛,我也很高兴能够跟楼部长一起,跟大家来讨论。楼部长也是我共事很多年的同事和好朋友,我很高兴有这样的机会跟大家讨论一下在新常态下我们公共财政体系的一个改革,今天我想主要讨论如何向地方政府提供资源,来满足不断增长的一些基础设施和社会服务投资的需要。

在2014年11月份召开的亚太经合组织会议上,习近平主席表示,中国应该适应经济发展的新常态,以平常心来看待经济增速的放缓,新常态的主要特点包括经济增长的放缓,转向以创新驱动,以经济结构优化升级的这种发展模式,习主席还强调新常态将会给中国带来一些新的发展机遇。我对于这个新常态下中国需要开展的一系列改革非常赞同,而且改革不仅仅是针对经济增长的问题,2014年中国经济增长率7.4%,虽然比过去低但是还是比较好的速度。经济发展进入新常态,虽然增速有所放缓,我觉得我们应该更看重质量而非数量。同时经济再平衡也是取得了一些成绩,现在对于投资和出口的依赖程度有所下降,消费服务也已经成为最大的经济增长引擎。最近在全国人大上,批准了2015年的主要经济发展目标,对新常态表示认可,然后把2015年GDP增长目标降到7%,但是中国在科学技术和生产力方面,与发达经济体之间仍然有较大的差距,尽管中国已经取得了举世瞩目的成就。因此,新常态下的中国需要在经济转型的基础上,进一步提高生产力水平。此外,中国还需要进行结构性改革,这在三中全会的重大问题决定当中提出来了,包括完善劳动力市场和土地市场的职能,开放金融行业、转变政府职能,以及使其侧重公共产品的供给和外部性,强化社会弱势群体的扶持机制,包括对农民的扶持,并深化公共财政改革,接下来我将重点阐述公共财政改革方面的议题。作为一个重要的经济元素,公共财政也需要适应新常态,因为它在中国未来发展融资过程中扮演了重要的角色,实际上全国人大近期对经济和金融政策改革采取了新的政策方针,目的是为了支持经济的转型。

我们需要确保各级政府拥有足够的资源,来为各项改革提供资金尤其是在面临快速城镇化的前提下,公共财政改革方面中国已经取得了显著的进展,2014年楼继伟部长推出了宏大的改革议程,在2020年基本建立现代财政制度,目前中国正在努力制定透明的预算制度,其中包括加快增值税改革,此外,中国政府修订了《预算法》,允许地方政府发行债券,并将地方政府债务纳入预算管理制度,我非常欣赏,为解决地方政府债务问题中国正努力对现有债务进行结构调整,但是还有很多工作需要完成,例如调整地方政府财政收支的责任就迫切需要改革地方政府的融资制度。

目前,尽管地方政府支出占全国总财政支出的85%,但其收入却不到全国总财政收入的50%,地方政府在承受着基础设施需求不断增加的重压,在面对这一压力,他们依靠的是不可持续的资金来源,比如土地出让金以及管理不当的预算外的资源。

快速城镇化,尤其是要改革地方财政,政府的国家新型城镇化规划,旨在到2020年将城市人口占比由目前的51%提高到65%,这是一项巨大的挑战,加快城镇化发展需要大量的基础设施投资,以满足不断增加的城市人口的需求。到2020年政府城镇化规划的成本预计将达到7万亿美元。与此同时,快速的城镇化也让中国有机会在发展清洁、绿色、宜居城市方面成为全世界的典范。关键就在于如何明确有效地调动并利用公共和私营部门的资源,地方政府应该具备足够的资金来源,以改善环境和社会服务。

我建议通过以下几种方式来强化中国的地方融资机制:

首先,加强财政转移支付,以弥补地方政府的收支缺口。二是设计税收解决方案,为地方政府提供长期的税收来源。三是建立市政债市场。下面我详细阐述这三点。

首先加强政府间财政转移支付体系,对弥补地方政府财政收支缺口至关重要,完善财税支付体系会帮助城市负担大量的财政收入,用以扩大公共服务范围,为没有城市户口的外来务工人员提供社会保障,中国政府目前正在努力改革财政转移支付体系,我对此十分支持,主要是通过增加一般性转移支付的比重,国际经验表明,一般性转移支付效率更高,而且可以更加缩小贫富地区的差距。专项的转移是需要地方政府配套资金的,但不是所有的地方政府都可以负担,有的时候可能会加大地区的差距。政府通过简单客观的准则来强化一般性转移支付带来的平等先。这一准则应该包括全体居民而不是像现在的做法那样,仅包括拥有城市户口的居民。

基于实际总人口的财政转移支付,将提高地方政府更好地满足地方需求的能力。

其次,税收解决方案,增加地方政府财政收入的税收解决方案,应该包括扩大当前征收房地产税的试点范围,并引入绿色税收,健全的地方房地产税收制度,将为地方发展和政府开支提供更可持续、更透明的融资方式,地方的房地产税能够解决在提供公共服务方面面临的地方政府的税收负担,环保税比如说基于二氧化碳排放的税收,可以提高能源效率,并发展绿色建筑技术,从而将城镇化对环境的负面影响降到最低,这对于发展低碳的城镇化,推进清洁、绿色的宜居城市和支持中国的生态文明至关重要。

最后我们必须加快中国的市政债市场建设,政府正在朝着正确的方向迈进,例如允许指定的地方政府发行债券,而且近期还公布了债转券的制度,以减少地方政府的清偿的负担。健全的市政债市场能够成为地方政府为基础设施和城镇化建设融资的有效手段。与其他融资方式相比,例如银行贷款和地方融资平台,市政债融资能够降低融资的成本,主要是通过带动更广泛的投资者参与,债券的信用评级对加强财政透明度,完善问责机制也有积极的作用。推行市政债券要有可靠的债务管理系统作为补充,以确保财政纪律并规避风险,这就需要通过可靠的数据、报告来对借款进行密切的监督和监察。

此外,国家还需要制定法律法规来管理地方政府破产的事务,从而最大程度上降低道德风险,以及对中央政府财政援助的期望。

最后在新常态下,中国还需要在许多政策领域深化改革,公共财政改革是重要的组成部分,尤其是在快速城镇化的背景下,地方的财政管理需要加强,从1986年开始亚洲开发银行一直在支持中国的发展和脱贫的这些努力,中国因此成为了世界上一个重要的经济大国。我们提供的援助大概达到了350亿美元。此外,ADB对中国的支持,还包括在环境保护、气候变化、城乡一体化发展,中国在这些方面都采取了改革的措施,在新常态下中国还需要进行进一步的深化改革,尤其在下一个五年计划期间。ADB会继续与中国相伴,帮助中国实现和谐、繁荣的小康社会。

谢谢!

张军扩:谢谢中尾武彦行长,中尾武彦行长就新常态之下如何进一步推进公共财政体制改革,特别是重点就新常态之下怎么样来解决地方政府所面临的比较大投资压力这个问题,他从三个方面提出了他的建议,进一步完善我们的财政转移支付制度,税收解决方案,以及建立地方债务市场。我们对他精彩的演讲再次表示感谢。

下面我们按照会议的安排,这节必须在12:30分之前结束,现在是12:19分,我们有11分钟的提问时间。

提问:我来自国务院发展研究中心,刚才楼部长从国家治理国家构建的角度阐述了我们的财政政策或者社会政策,这实际上在很多国家的做法也可以支撑这一观点,比如新加坡的公租房、英国全民医疗保障、美国的社会保障,我想问题是,楼部长,就您看来哪一项民生政策可能会成为中华人民共和国的名片或者重点政策?

楼继伟:谢谢!我不知道什么叫名片,但是我是从财政的角度来说,我刚才讲到了社会保险是一个为紧迫的问题,因为我们面临着老龄化社会的快速到来。而且是不可持续的。

第二是教育方面。我知道下面坐了很多大学校长,教育方面怎么能够提高创造力,怎么能够提高真正有技能的工程师和技术工人,这方面我们是有欠缺的,很大的欠缺。

第三是农业方面。农业方面也是一个不太可持续的做法,怎么样能使得我们有更为绿色环境友好的农业,更好地利用国际社会,然后又能够使得我们自己的农业科持续,这些方面大量的需要政策的调整和改革。

提问:我是中信证券,我叫德地立人,我想问一下中尾武彦行长有关中国目前积极在准备筹备亚洲基础投资银行的事情,因为这个银行目前成立之后,可能在亚洲地区基础设施建设进行投资,这个作用和原来亚行的作用很多地方比较类似,向请问这个银行成立之后和亚行的关系如何摆?如何合作?还有是不是有竞争的关系?谢谢!

中尾武彦:谢谢您的问题!我之前也预计可能有人会问,我一直在说完全可以理解中国要成立亚投行,因为亚洲地区非常需要大量的基础设施的投资,亚投行成立以后,只要遵照最佳实践,确保能够减少对环境的影响,能够有一些保护措施的话,我认为亚投行可以很好的满足亚洲地区的基础设施投资的需求。而且楼部长刚才也说了,这个亚投行和ADB更多是合作、互补的关系,而不是竞争的关系,我觉得两家银行可以合作,为亚洲做更多的事情。但是另一方面,亚洲开发银行也在进行改革,也希望能够提高我们融资的能力。我觉得我们不想让我们的成员国来进行改革,而是我们自身就必须改革。因为中国是我们非常重要的一个合作伙伴,所以对我们来说改革也非常重要。通过和亚投行我们可以做很多的有利于亚洲的事情。

提问:刚才楼部长讲三个重要问题,非常高兴谈到了教育的改革和发展,我想问一下楼部长,从你财政部的角度,对现在中国的教育、改革和发展有哪些贡献或者哪些措施可以促进?

楼继伟:感谢你这个问题,也是很难的问题。因为无论如何有主管部门,我们只能从财政部的角度做一些推进。那么三中全会作了规定了,教育这些机构首先要去行政化,我不知道北大、清华的你们都在这里,你们是不是还都是行政化的?去行政化这个问题我们可以推动,但是我做不了主。

提问:我们也做不了主。

楼继伟:那我就不知道了。

第二,我们说给教育这些学校以更大的自主权,特别是你们叫做要准备创造国际一流的那些大学,国家给你们资源也太多了,国家希望把这些资源更多的转为奖学金、助学金,让一些品学兼优的贫苦的人能够上学,而你们自己更多的自主的,能够提高你们自己的融资能力。至于职业教育方面,确实要和市场的需要相结合,我们自己有一套考核,有一套标准,我们能做的事情是推动别的部门,不这样做的话我就减少给你点钱,你这样做的话就多给。有一个非常好的条件,三中全会取消了同一些重点支出和财政收支和GDP增长挂钩的机制,一般不采取挂钩的方式,原来你做得好不好我必须给钱,现在有一点点机制了,做得差从我的标准叫理论理论,我只能做到这份上。

因为时间到了,刚才问到中尾武彦行长的问题我得说一句,因为他点到我了,他说我们两个讲到的AID和ADB是互补关系,实际进到这屋之前我们两个有一个双边会谈,我们是互补关系,我们正在讨论下一步怎么合作,我们也谈到用什么样的标准,但是我多次表示过,我不认可最佳实践,谁是最佳?刚才中尾武彦行长也说到,亚行需要进一步改革如果最佳就不需要改革了。因此,我们会参考现在多边机构非常好的一些做法,一些比较官僚主义的做法,我们觉得特别烦琐的一些做法,我们并不认为是最佳的,这一点我们要更多的考虑到这是一个发展中国家为主导的多边开发机构,要考虑他们的诉求。西方有时候提出一些规则我不认为是最佳的,这个恐怕有很多西方国家参与了,咱们大家一起讨论,不见得现存制度都是最佳,这一点我想我已经早就表达了。

另外我跟中尾武彦很熟,除了中国和ADB之间关系之外,我们俩经常讨论的是财政问题,他刚才讲到我们转移支付对地方是根据户籍户口,这一点要做一点点更正,我们现在对地方转移支付根据统计局统计的各地的常住户口,已经不是户籍户口,我们需要改进的地方还多得很,只是这个小问题可能我没跟中尾武彦行长过去解释清楚。这个我们已经做到了。

张军扩:还有先生要提问,但是我们时间已经过了,为了不影响下面的活动,我们就不能再继续提问了。让我们最后再次以热烈的掌声,对两位演讲人的精彩演讲、精彩的回答,和各位参与者积极的提问,表示感谢!

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