预算法完成20年来首次大修 地方债有条件开闸

酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。

经过漫长的修法长跑,十二届全国人大常委会会议8月31日表决通过了修改预算法的决定。修改内容主要有立法宗旨、全口径预算、预算公开、地方政府债券、人大审查监督以及问责等方面。新预算法将于2015年1月1日起施行。

新预算法正式明确省、市、直辖市可在国务院限额内发行地方政府债券,举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准,并规定资金用途只能用于公益性资本支出。地方政府发债权限被正式有条件放开,成为本次修法的最大突破。

专家认为,预算法是财税领域的“龙头法”,修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

地方债有条件开闸:只有省级政府可举债

新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

新预算法正式有条件放开地方政府发债权限,意味着此前预算法规定的“地方政府不得发行地方政府债券”成为历史。

原预算法第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

这个关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门,却没挡住地方政府变相举债的脚步。由于财税体制改革滞后,地方政府年度预算形式上平衡,不列赤字,实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空,甚至形同虚设。

过去几年,地方政府债务规模迅速上升。审计署数据显示,截至2013年6月底,我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年底增加38679.54亿元,年均增长19.97%。

分析指出,在近年来地方政府债务沉疴难除,影子银行融资体系不断壮大的背景下,如果继续限制地方发债,地方政府一些后续行为和现有债务处置方式就比较困难。一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

事实上,地方自主发债是否开闸,这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债,但二审将这扇门关闭了;最终经过三审的过渡,四审终于又回归至一审稿的方向上,决定赋予地方政府适度的举债权。

按照新的预算法,地方政府举债将被允许,但举债主体将只能为省级的地方政府。澳新银行中国经济学家指出,事实上,这并不意味着地方政府能够更多地举债,只是表明地方政府可以通过长期债券融资转换目前的短期银行融资,以降低地方政府债务面临的风险以及成本。

对于现在地方债的整体规模,财政部部长楼继伟表示,去年年底审计署公布了全国截至去年6月份地方债务的情况,按偿债责任看,地方政府大致有12万亿的债务,包括负有偿还责任的债务、负有担保责任和救助责任的债务。到去年年底,从财政管理的角度来看,这个规模并没有明显地扩大,当然也可以借一些新债,还一些老债,但是总规模没有明显扩大,总的风险可控。

地方举债须报请全国人大 额度由国务院掌控

此前媒体一直报道称,此次预算法在关于地方债务的修改思路即是“开明沟,堵暗渠”,通过合法化,让一直在灰色地带流转的地方政府举债行为进入阳光下,受到公开严格的监督。

新预算法在部分“开闸”地方发债的同时,对地方政府发债做出了诸多具体规定,以严格防范债务风险的扩张,堵前门、开后门的意思体现非常明显。

根据修改后的预算法规定,对试图举债的地方政府而言,举借债务的规模,由国务院报全国人大或全国人大常委会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。

而在用途和保障方面,新法规定,举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于“公益性资本支出”,不得用于经常性支出。除法律另有规定外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

作为在此前三审稿基础上附加的一道保险机制,修改后的预算法还规定,国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度,国务院财政部门对地方政府债务实施监督。

上海财大刘小川教授指出,“《预算法》中对地方举债做了种种限制,目的就在于保证地方发债在中央可控的范围内。中央希望逐渐将地方规范起来并且慢慢消化掉。”

十二届全国人大常委会第十次会议闭幕后,全国人大常委会办公厅召开新闻发布会,财政部部长楼继伟在会上说,规范地方政府债务、防范化解财政风险是预算法修正的一项重要内容,重点解决三个层面的问题:首先,新预算法赋予地方政府适度的举债权,解决怎么借的问题;其次,新预算法规定对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,并且要接受上级行政和上级立法机关的监督,解决怎么管的问题;再次,新预算法规定了理清政府和企业的责任,解决怎么还的问题。

楼继伟表示,对地方政府债务实施分类管理和规模控制,让地方政府的债务分类纳入预算管理,接受地方人大监督,还要接受上级行政和立法机关的监督。修改后的预算法规定,要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度,政府的资产负债表要向社会公开,也要引入地方政府债券评级。他还透露,此后国务院和财政部在不同层级上,还要制定一些具体的实施办法。

严格规定地方债问责制度

除了对发债主体、额度、审批等一一明确,新预算法还对地方政府债务规定的问责制度规定了严格的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处理结果是撤职和开除。

修改后的预算法进一步强调,除了法律规定的形式外,地方各级政府不得以任何形式举借任何债务,除了预算法和其他法律规定以外,地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式,为任何单位和个人债务提供任何担保。

同时在人大的审查重点中增加了两条与地方债务相关的,分别是重点支出和重大投资项目的安排是否适当,预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。

关于修改预算法的决定自2015年1月1日起施行。预算法根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整,重新公布。据经济观察报(微博)报道,预算法修正案通过后,财税体制改革总体方案的配套措施最快将于下周出台,由财政部综合司牵头,同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世,这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。(腾讯财经综合)

预算法修改历程

1994年3月22日,现行的《中华人民共和国预算法》在第八届全国人大二次会议上通过。

1995年1月1日,预算法正式实施。

2004年,第十一届全国人大把预算法修改列入立法规划。

2011年11月,预算法修正案草案正式提交十一届全国人大常委会第二十四次会议审议。

2012年6月,十一届全国人大常委会第二十七次会议对预算法修正案草案二次审议稿进行审议。

2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议启动对预算法修正案草案第三次审议程序。

2014年8月31日,《关于修改<中华人民共和国预算法>的决定》获得通过。

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