棚改新局初考:国开行期待更多“玩家”

一场棚改热潮势不可挡,要在2017年完成1000万户的棚改目标,需要大约2.5万亿的资金支持,而在棚改大账本中,除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外,剩下的资金缺口,究竟靠什么来撬动?

文|《小康》记者 谈乐炎

中国经济增速正在告别“快马加鞭”时代。

如何稳中求进、调整经济结构方式的转变,成为新一届政府宏观调控的核心思路,此时需要“微刺激”让平缓的经济态势产生“兴奋点”,而减税、铁路、棚改则成为拉动经济增长新的“三驾马车”,这当中棚改又以“惠民生、调整经济结构”受到地方政府的“热捧”。

“今年我国要更大规模加快棚户区改造,不能一边是高楼林立,一边是棚户连片。”李克强总理在年初代表国务院作政府工作报告时,特别将棚改作为重点内容提出,确定2014年全国改造的各类棚户区470万户,这需要一万亿资金“补缺”,而未来5年将再改造各类棚户区1000万户。

一场棚改热潮势不可挡。实际上从2008年至2012年,全国已改造棚户区1260万户,而这次棚改又因寄予特殊厚望而备受关注。

值得关注的是,5月初原辽宁省省长陈政高“空降”住建部出任党组书记,作为李克强的旧部,他主政期间当地的棚户区改造工作一直走在全国前列。而在他上任后一周,财政部便下发了1193亿元的中央财政城镇保障性安居工程专项资金。

“在经济下行和房地产分类调控的时间节点上,各地积极推进的棚户区改造将带来双面效应:一方面,它能切实解决困难群体的住房需求;另一方面,它也具有提振经济的效果。”中国社科院城市与房地产经济研究室主任倪鹏飞对《小康》表示。他长期关注中国棚改进程,并领头对辽宁棚改进行过深入调研。

然而棚改并没有想象中的“一本万利”,其本身的商业价值是微利,而目前启动资金严重匮乏是棚改最难啃的“硬骨头”——要在2017年完成1000万户的棚改目标,需要大约2.5万亿的资金支持,而在棚改大账本中,除了国开行每年不低于1000亿元贷款和中央财政补贴外,剩下的资金缺口,究竟靠什么来撬动?

由“市场利驱”变为“政府市场双驱动”

棚户区改造从上世纪80年代就已经开始,但大规模的棚改始于2005年,特别是2008年中央启动安居工程以来,棚改一直在全国如火如荼进行。

“相比而言,棚户区改造可以避免经适房和公租房的不足,同时既能够让政府出钱出力,又能够挖掘中低收入者部分购买能力。按照市场化经营方式交给市场,棚户区改造在整个住房保障体系中的作用可能比原来想象的要大得多。”倪鹏飞说。

在业内专家看来,接下来大规模的棚改与此前的棚改有显著区别。“以前的棚改更多采用市场化方法进行改造,没有和宏观经济增长方式结合,还是一种局部思维,而如今的棚改不仅体现民生,更被纳入经济增长一揽子计划中。”中国社科院财经战略研究所博士、辽宁棚改调研组成员高广春对《小康》表示。

在2005年之前,辽宁省棚改完全由市场主导,如沈阳市铁西区,由于改造地块位于城市核心区域,土地价值比较高且升值潜力大,因此社会资本能够较为积极地介入,在改造中起到主导作用。

而在倪鹏飞看来,如今的棚改的“公益性”色彩更强,要面临的挑战也更大。“当前,遗留下来的棚户区多数条件较差,商业开发价值不高,需要政府、市场、社会和个人共同努力。”倪鹏飞说。

越往后的骨头,越难啃,这让很多地方政府对推动棚改有畏难情绪,而此时辽宁棚改已基本将硬骨头啃尽——从2005年开始,辽宁省用4年时间改造完成1万平方米及以上集中连片棚户区2910万平方米,新建成套住宅建筑面积4400多万平方米,改善了70.6万户、211万人的住房问题,而改造面对的群体多是城市偏远地段的工矿企业的低收入职工。辽宁棚改也因此被称为“世界奇迹”。

在辽宁棚改之前,贫民窟改造问题早已是一道世界性难题。

世界银行一直在推动社会参与模式,即主要依靠市场调动各方参与,但效果甚微。“一些学者开始反思,认为应由政府主导,才能发挥更大作用,因为在完全由市场调配的情况下,低收入居民很容易被排除在市场之外。”倪鹏飞说。

而辽宁棚改则探索出一条“政府主导,市场运作”思路。

它的核心模式就是“政府资金引导,市场、社会、个人多元渠道相结合的市场化融资”,“这意味着政府在棚改中有高效的原动力,而辽宁省政府提出的‘九个一块’的融资策略,则又充分将棚改市场化作用与政府动力有效结合。”高广春说。

“九个一块”即“政府补贴一块、政策减免一块、企业筹集一块、个人集资一块、市场运作一块、银行贷款一块、社会捐助一块、单位帮助一块、工程节省一块”,显然这“九个一块”几乎涵盖了可资利用的各个方面和环节的资源。

倪鹏飞认为,辽宁模式在今天依然具有借鉴意义,因为它同时克服政府失灵和市场失灵的缺陷,实现资源的最优配置和参与主体积极性的最大发挥。“辽宁棚改特别值得传统资源枯竭性城市借鉴,这些地方的棚改需求特别强烈,而资金来源又相对困难。”倪鹏飞说。

而在很多业内人士看来,陈政高履新住建部后很快会推广辽宁棚改模式,将会有效遏制各地棚户区改造中出现的问题,棚改地位走到了历史高点。

各地探路“钱从哪里来”?

“辽宁棚改模式的成功,首先在于解决了钱的问题,凡是能用来融资的渠道,几乎都被拿来探索,各地棚改融资模式之多,从侧面也反映出融资之难。”高广春说。

在辽宁棚改融资架构中,从政府渠道获得的资金占38.67%,市场渠道资金权重大约是56.33%,社会渠道资金占5%。在缺乏国家层面相关制度指引的条件下,辽宁省通过特殊的政策手段有效调动了来自政府、市场和社会渠道的资金,特别是市场和政府渠道的资金,有效破解了集中、大规模的棚户区改造中的资金难题。

土地供应是棚户区改造的关键环节,辽宁采取土地划拨和出让相结合的土地供应方式,并把土地出让所获土地收益用以支持棚户区改造项目。另外,在新建回迁小区内安排部分商业开发用地,完善棚改新区商业和公共服务功能,同时筹集资金反哺棚改新区建设。

除了“依傍”国开行外,辽宁省政府还借助激励手段有效动员了来自商业渠道资金的拓展,例如对所建房屋向棚户区居民配售完毕后,剩下一部分房屋通过商业化的方式进行出售, 而对于参与棚改的房地产企业,日后在承建政府投资项目时将优先获得中标机会,也可获得较大的承建份额。而在商业地产项目中,是否参与棚改项目,也是政府评价地产商的一个重要因素。

与辽宁棚改背景相似,江苏徐州棚户区也到了“非改不可”的时候,徐州市是江苏省唯一的煤炭工业基地,同样是我国重要的老工业基地之一。上世纪50年代至70年代,国家在徐州市布点建设了近千家重化工企业,这些企业在老城区建成了一大批职工宿舍、简易楼和搭建平房。随着城市规模的不断扩大,这些建筑逐渐形成了100多处棚户区,总占地面积达426.1公顷。

然而如何用12亿元的政府投入撬动数百亿元的棚改项目,成为摆在徐州政府面前的现实难题。徐州棚改想到了“四两拨千斤”的妙招——创造性地提出了“拆建结合”的方案,将棚户区改造全过程有机结合,既有棚户区拆迁项目,又有定销安置房建设项目,融资期限最长可放宽到10年,既与棚改周期吻合,又能争取到金融机构的资金支持。与此同时还制定了 “政府入口—开发性金融孵化—市场出口”的开发性金融道路,授权徐州市新盛建设发展投资有限公司成为徐州市棚户区改造项目投融资主体,从事棚户区项目改造、拆迁定销房建设、商业地开发及运营管理。政府信用转化“还款现金流”因此有了“载体”,银行资金通过该渠道流进了棚改项目中。

而在古城西安,棚改一部分资金却通过“招商”解决,西安市将市管7个项目和各区自行改造的13个项目面向社会招商,开发商负责拆迁和安置,腾迁出来的剩余土地用于商业开发。通过这种办法,20个项目共吸引资金191亿元。

安徽铜陵则将公租房、廉租房和棚户区统一纳入保障房体系,规定保障对象租赁五年后可向其出售,出售时以国有产权和当时市场价为原则,按证券化方式向民资开放,甚至能将平台公司一并销售。但这个模式尚未看到成功案例。

长期研究棚改金融创新模式的高广春,则比较推崇黄石等地的“共有产权”模式,在棚户区改造中,被拆迁人的还建房超出部分,由政府持有产权,实行先租后售,可缓解被拆迁人经济压力,待经济条件好转时可一次或分次购买产权。“共有产权制度不仅解决了棚户区改造‘百姓盼改买不起’的难题,有力地推动了棚户区改造,同时,共有产权部分可租可售,还有利于回笼资金,缓解住房保障资金困难。”高广春表示。

国开行期待更多“玩家”

尽管全国棚改金融创新模式遍地开花,但在很多业内人士看来,这都离不开国家开发银行这个“庄家”坐镇。

国开行的高管们,今年密集前往多地调研,先后与川、陕、桂、豫、黔等省达成支持棚改项目的贷款协议或意向。截至4月末,国开行已经累计发放棚改贷款5153亿元。

高广春认为,辽宁棚改中,国开行扮演了至关重要的角色,虽然其贷款总额不及总融资量的七分之一,但作用巨大。“在辽宁大规模棚改的最初两年,国开行提供的贷款高出同期来自中央、省及各地市财政补贴的总和,有效撬动了300多亿元的商业性资金和社会资金,棚改由此获得突破性进展。”

“对于国开行来说,与辽宁的合作并不是一个亏本买卖,这其中有利息、有抵押(土地)、有土地出让金、有持续还款的计划安排。在棚改的几年里,土地升值了,城市形象改变了,政府财政收入也取得了盈余。”倪鹏飞说。

过去三年,为给棚户区解决资金问题,国开行等三家政策性银行每年总共发行2万亿左右的金融债,其中国开行占有一半的发行量。而最新消息显示,国开行将成立住宅金融事业部,实行单独核算,采取市场化方式发行住宅金融专项债券募集棚改资金,向邮储等金融机构和其他投资者筹资,鼓励商业银行、社保基金、保险(放心保)机构等积极参与。这被称之为中国版的“住房银行”。

高广春说国开行此举是向政策性金融职能的良性回归——2008年12月,国开行整体改制成国家开发银行股份有限公司,开始了商业化运作,此事一度引起争议。

值得关注的是,国家发改委下发了一份名为《关于创新债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》,特别提到了要再次力推棚改债贷组合。此前,国开行配合国家发改委推出“债贷组合”债券,通过企业债券方式为地方棚改项目融资。截至2014年4月底,国开行共发行此类债贷组合企业债券7只,规模约100亿元。

“从辽宁提供的关于棚户区改造建安成本(房屋建筑成本和房屋设施设备安装成本的简称)和相关资金来看,其中相当一部分资金缺口是需要通过商业性负债来填补的。“倪鹏飞说。

然而对于习惯“押大小、赌输赢”的商业银行和民间资本来说,给棚改项目贷款或投资,显然是一个颇有风险的选择。高广春在辽宁棚改调研中发现,参与改造的企业多和政府关系密切,民营资本进入棚改还有很多空间等待挖掘。

“不能让民间资本和商业银行白白去操作棚改项目,要考虑他们的收益,即使有的棚改项目地段差很难盈利,但政府可以拿出有商业价值开发的项目给民间资本予以支持和补偿。“倪鹏飞表示。

而在高广春看来,要想让更多商业资本进入棚改,首先要有政策性的金融支持,在辽宁大规模启动棚改工作四年后,第一个详细列举棚改诸多融资渠道的文件——《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》才正式出台。

“推进棚改需要系统化的政策设计,不同阶段要有相适应的政策,以前地方融资平台强调‘消肿减肥‘,现在则强调,保障性住房与商业化住房开发的融资区别看待,除了政策支持,也要注意对地方融资平台的监管问题,太严太紧都不利于棚改进行。”高广春表示。

谨防棚改“爆棚”与“变形”

在棚改的民生与经济双重“利诱”下,地方政府纷纷投入到棚改的热潮中,然而当前由于一些地方棚改资金缺口较大,急于拓宽资金来源四处举债,而一些金融机构缺乏专业评估、协作不够,出现了对一个项目、一个平台在多家银行重复授信、多头融资的问题。

“表面上看似解决了资金问题,但一旦还不上,不仅增加了地方债务风险,也增加了金融风险。”国家开发银行天津市分行行长郭林曾对媒体表示,应当由一家专业金融机构对地方政府进行评级授信,避免多头评级、多头授信和地方债务不透明的问题,实施统贷统还。

而在一些地方,由于棚改拆迁补偿、宣传不到位,出现抗拆和延迟搬迁现象,严重影响到棚改进程。这让很多地方政府大为苦恼。

值得关注的是,一些地方在拆迁模式上也开始了创新。四川乐山推出了“模拟搬迁”,85%以上的住户签订“模拟拆迁”协议后,才能转入正式拆迁阶段,将矛盾化解于拆迁前。而北京丰台区则创新“先建房后搬迁”的模式,以往的棚户区改造大部分都是先拆后建、原地拆建,建设期间,棚改居民不得不到外面去找周转房,政府还要补贴大量的周转费,而先建后拆能达到棚户区居民“不折腾,不周转”的目的。

让一些业内人士担忧的是,一些地方在棚户区及保障房项目上规划不到位、布局不合理、重建轻管,导致一些项目尽管建设完工,但在后期租售上不受市场欢迎,资金回收缓慢,也加剧了债务风险。

即使在一些已经成功棚改的地区,部分房屋质量问题已经开始凸现。漏水漏风,暖气不足,房屋开裂,广场面积过小,配套设施不完善,甚至一些地方从“平房棚户区”演变成“高层棚户区”。《小康》记者此次采访发现,备受关注的赤峰棚改中,前期棚改小区就有类似现象出现。

在《小康》杂志联合触动传媒进行的调查中,在24万受访者中有19.7%的人认为当前棚户区改造工程最急需的是“加大相关政策透明度”,有17.8%的人认为应该“加强棚户区居民安置用房的建设质量管理”。

“新一轮棚户区改造过程中,对物业管理以及公共设施的提供、保护和维修等,都需要以规范的法律法规制度来确保此轮棚改的成果。所以,建好楼房、设施等只是新一轮棚改的第一步。”倪鹏飞说。

最让人担忧的是,一些地方棚改建设用地违规“变脸”商业用地现象频出,名义上是棚户区住宅改造,实际却在做酒店等商业地产项目。据审计署的调查显示,一些工程项目存在将建设用地用于商业开发等其他用途,存在不符合保障条件的家庭违规享受相关保障待遇、代建企业等单位违规出售保障性住房、挪用棚户区改造工程专项资金、未办理建设用地规划许可等手续用地等现象。

“随着棚改在全国范围内快速开展,棚改的‘概念’也会随之宽泛,这使得一些商业项目也会打擦边球混入其中,有的地方政府为了获得补偿资金,将棚改扩大到所有的旧城改造项目,这需要国家政策加以约束,但总的说来,全国如此齐心棚改,肯定是一件好事。”倪鹏飞对《小康》表示。

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