铁路投融资市场化亟须一个可信允诺

铁路融资市场化进程提速。国务院日前发文称,向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路。

全方位吸纳民间资本入围不仅可缓解铁路系统长期缺血之痛,还可提振其经营活力,是我国铁路改革的必然方向。事实上,联合民间资本之力共建铁路基建项目在国外早有先例。19世纪20年代,美国曾凭借“利用私人资本、依靠政府支持”的模式平稳渡过了铁路网络创建期。联邦政府对私人投资提供了无偿赠予土地、供应材料、减免税收等优惠政策,并采取了“建设-经营-转让”的BOT方式,保障了建设效率与工程质量。显然,吸纳活跃的市场力量入围铁路基建,将会达到事半功倍之效。

同时,年初原铁道部分拆为国家铁路局和中国铁路总公司,在形式上实现了政企分开,为民间资本投资铁路项目铺设了制度基础。可以预期,在国务院发文做出进一步明示之后,铁路将会加速褪去传统垄断部门的色彩,积极向市场化经营模式迈进。

不过,在形式上初步完成市场转型的铁路部门,尚难以完全摆脱封闭运行窠臼,改革仍需向深水区挺进。国务院此次发文指出“研究设立铁路发展基金,以中央财政性资金为引导,吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目,社会法人不直接参与铁路建设、经营,但保证其获取稳定合理回报。”这意味着,铁路部门虽希望民间资本以购买基金份额等形式投资入股,但却对其介入具体经营多有排斥。

这种可保赚钱、经营免谈的策略安排,如同是钱可进、人不能进的门缝改革和开放,不利激发民间资本进入的积极性。民间资本对投资铁路基建之所以心存疑惑,在于其进行的是股权或类股权投资,却难以在投资决策、财务结算和人事任免等经营上拥有相应决策权,这种经营权与所有权的非典型分割,很容易使民营企业疑惑,投资收益允诺是否安全可信?

当前铁路总公司仍在运输服务及铁路网规划建设方面拥有强大话语权,同时国务院在此次发文中提到,要创造条件将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价,增加运价弹性,这虽反映行政身影渐次退出市场领域的改革方向,但关于铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制等设定,却忽视了铁路定价从自身供求结构及实际成本核算的市场肌理,这显然难以使民间资本把“保赚钱、经营免谈”权作为无可挑剔的可信允诺。

可见,只有在迎合民间资本运营诉求的合作框架下,才能让铁路社会融资之路变得更加平坦。具体而言,除了盈利分享承诺之外,相关制度应允许投资者根据股权份额派驻董事,在项目公司内部形成合理的制衡机制。在此基础上,积极推进项目竞争机制、价格形成机制和利润核算机制改革,通过公开透明的经营方式明确投资者权责,进而实现经营预测的明朗化。

国务院发文再度燃起民间资本投资铁路的希望,而实现两者间的深度融合还需改革继续向传统体制“动刀”,且一旦在制度设计层面秉持市场化理念,那么民间资本的合法利益将都能得到全面保障,其进入铁路领域的疑虑才能有效消弭。

(21世纪经济报道)

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