第一财经日报:将地方债务风险降到最低

审计署不久前根据国务院要求组织全国审计机关对政府性债务进行审计,现在这场审计风暴还在延续,各方都在等待他们给出一个明白账。长期以来,人们对于地方债的讨论颇多,通常集中为两个方面,一是地方债究竟有多少?二是这个债能不能还上?

对第一个问题,外界最为纠结的就在于各方给出的地方债数据差距过大。国家审计署此前公布,截至2010年底,全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.72万亿元。财政部原部长项怀诚则估算地方政府负债估计超过20万亿元。有学者更直言,主要的问题不是债务增长,而是债务不透明,到底有多少说不清。所以,要想化解地方债务风险,就必须首先提高地方债务的透明度。

对第二个问题,地方政府偿债能力就靠两个,一是税收,二是卖地。由于“分税制”,基层的主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政,只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此,地方市县政府化解地方债务的办法就离不开融资和土地,就形成了“新债”还“旧债”的循环。

而在这两个问题背后,则是三个令人忧虑的不良倾向。首先是地方对城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”,这也是造成地方债务越滚越大的根源。新型城镇化当然是未来十年中国发展的主旋律,但是这和过去的城镇化有着重大区别,专注于基础设施和城乡环境,这种理解和李克强总理提出的“以人为核心”的城镇化有着明显差异。

可问题在于,我国各省区未来5年城镇化率的目标都很高,比如安徽是达到55%,河南52%,广西53%,湖北58%,云南48%。且不说这些城镇化率可能存在水分,比如把大量流动人口也计算在内,这种不够稳定的城镇化也被学界称为“半城镇化”,也就是数字上的增长不完全意味着成就。而且,这种快速推动城镇化的背后,还是简单的大规模投资,它们既创造了GDP和官员政绩,同时也在酝酿债务风险。

其次,地方官员的任期制让债务层层传递,甚至出现“击鼓传花”的恶性风险。目前地方主要官员离任之时会进行审计,但主要是严防贪腐,并没有特别针对政府债务及其偿还问题。尤其是在技术方面,都还没有形成明确的债务考核指标。所以前任留下一笔糊涂账的情况并不少见,地方领导只有近忧无远虑,只管眼前事、本届事。一些领导坦言:“上任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”

再次,除了前任推后任,地方官员还有一个心理是地方债的托底是中央的事情。这种思维很可能带有普遍性,在现实中也出现过地方产生糊涂账,最后由中央出政策或者出钱买单的情形。在一些官员的算盘里,地方债并不是什么大问题,还有大量国有资产、资源可以卖,即便到了紧要关头,个别地方出现债务违约、社会动荡之时,出于维稳的需要,上级直到中央政府肯定会妥善处理债务,最终债肯定会还上。

在我们看来,中央政府正在解决地方债有多少的问题,一旦晒出明白账之后,就应该着手解决地方债的一些不良倾向。比如:要优化基层政府的税收结构,多留一些财力给地方,增强它们的抗风险能力,同时综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题;还要对一些地方政府城镇化观念纠偏,拒绝简单的基础设施和环境改造,不仅在“硬件”上投入,还要加强“软件”的投入,要在公共服务均等化方面多花钱、多用力;最后,明确地方政府一二把手的考核,给他们增加详细的“债务指标”,在到任与离任之际考察债务和偿债能力的变化情况。如此,我们才可能把地方债务引发的风险降到最低,继而迎来一个长治久安的新型城镇化。

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