回顾从汶川到芦山的救灾之变

灾难再一次突如其来。

4月20日,四川雅安市芦山县发生7级地震,截至4月24日零时,地震遇难人数升至193人,失踪25人,12211人受伤,累计造成200万人受灾。

这并非雅安首度受灾,此次雅安地震震中为芦山县,遭受破坏比较严重的还有宝兴县。早在2008年汶川地震中,芦山县与宝兴县就曾受到重创,两地地震烈度达到8级,房屋多有损坏,而此次震中烈度则达到9级。

从汶川到雅安,中国应急救援体系的变化有目共睹,《小康》杂志第一时间派出记者前往灾区采访,直击了雅安震后应急救灾现场。曾参与汶川地震应急救援的诸多专家在接受本刊采访时亦都指出,无论是应急响应的速度、地震信息的发布速度、救援人员的到达速度、灾后社会管理的统一整合程度,各方面的应急机制都取得了十分明显的进步。

在救援黄金72小时过去之后,雅安地震救灾仍在进行中,但接下来将和汶川、玉树一样,还有七天紧急救援、一年临时安置、三年灾后重建的漫长之路要走。如是,我们有必要回望汶川震后重建之路,《小康》杂志联合北京师范大学社会与公共政策学院,对汶川震后五年的城镇化进程、社区的新创与融入、社会组织的变化进行了深入了解。汶川震后的重建经验某种程度上仍可为雅安提供一种借鉴和参考。

逝者已矣,生者当惜。雅安重生,需要理性而科学的前行,需要动员多方力量合力而行。多难兴邦,必让我们从灾难中吸取教训,从救灾中积累经验,从重建中找到未来!

直击雅安救援72小时

“黄金72小时”是地质灾害发生后的黄金救援期,雅安地震后的72小时中,发生了哪些惊心动魄的事情,各级政府应急救援机制如何迅速启动应对,本刊直击雅安72小时的应急救援过程

文|《小康》记者 齐岳峰 雅安报道

4月20日8时02分,地动山摇。

这是一个周末,芦山县县长王华此刻还未出家门。在摇晃中他立即冲出了楼房,经历过“5•12地震”的王华第一时间就对灾情有了心理判断,这次地震恐怕不亚于上次。

芦山,正是此次7级地震的震中。

手机、固话此刻都已经失去效用,王华立即赶往集结点,此前芦山县已经多次演练过的应该预案迅速启动,各个专门小组成立,县领导分头前往各乡镇组织抢险救灾。

同一时间,正在成都开会的雅安市委书记徐孟加得知消息,立即开车赶赴芦山县龙门乡。

“地震仅几分钟后,一些在家的市领导陆续赶到市行政中心。”雅安应急办人员对《小康》记者称,临时抗震救灾指挥部马上开始运转,公安、消防、医疗等方面的救援力量也开始调配。

雅安迅速成为全中国关注的焦点,从这一刻开始的72个小时之内,从中央到四川省、雅安市和各受灾县迅速成立四级指挥系统,成为了抗震救援中枢系统,雅安指挥部成为承上启下的关键。

震中芦山

“我第一反应就是到学校里去看孩子。”芦山县太平镇大河村村民杨世贵说,他家就在大河村小学旁边,学生娃们有很多在他们家吃午餐。

后来他才反应过来,今天是周末,没有孩子上课。但是村里已经是一片狼藉,到处都是瓦砾。有了汶川地震的经验,芦山县很多人跟杨世贵一样,在惊魂初定之后就开始招呼邻里乡亲,发现有遇险的就开始抢救。

芦山老县城民房跨塌严重,民众自发救助伤员运往医院,几家医院瞬间爆满。

灾情就是命令,芦山县新成立的应急办公室高速运转起来。芦山县应急办主任尹清对《小康》记者说,在向上级请示汇报并要求支援的同时,芦山县应急办协调指挥9个工作组搭乘不同的交通工具(包括步行)赶赴各个乡镇勘察情况。

“雨城区多营到飞仙段垮方,道路中断。”

“芦山县防办报告:前往芦山道路塌方严重,多条道路中断;芦山沫东水库、苗溪水库,天全始阳水库出现裂缝,下游人员已组织撤离。”

……

各种消息不断汇总回来,雅安官方微博在8时23分发出第一条快迅:“刚获知芦山县死亡两人,一人在县城,一人在龙门,市委常委、市委秘书长戴华强正组织疏通通往灾区交通,开展应急救援。”

这一微博迅速被转发,此后的几十个小时内,一场由政府机构、企业、媒体、大V、网友等组成的信息巨流在社交网络上汇聚。

四川省在震后一小时就紧急启动地震救灾一级响应,10时04分,省委书记王东明、省长魏宏率消防、安监、卫生和省军区应急救援队迅速赶赴现场。并先后派出数百人的医疗队赶赴震区,救援特警亦随即出动,一上午的时间,四川调集了三千余人的警方救援队伍开往雅安。

尹清说,大概中午12时,第一支外界救援队就赶到了震区。

13时15分,国务院总理李克强、国务院副总理汪洋等从北京飞赴灾区。

地震的消息第一时间通过微博、网络、电视广泛传播,4月20日上午成都当地有很多志愿者购买器材、药品及装备,赶往灾区。但在雅安前往芦山县的“生命通道”318国道上,却遭遇大堵车,从雅安市雨城区进入芦山县城的道路日均交通流量激增6倍。

震后4小时许,雅安至芦山公路被抢通。到当天下午16点左右,第一批救灾物资抵达灾区,首批500顶帐篷在灾区陆续搭建,为灾民提供基本的生活保障。

至当天晚间24时,芦山共发生了846次余震。当天统计的数据显示,地震造成了132人死亡,4人失踪,受伤人数超过5500人。

打通宝兴

雅安市素有“川西咽喉”、“西藏门户”之称,所辖区域高山连绵,对于救援颇为不利。

截至20日下午3点,雅安下辖雨城、名山两区、荥经、汉源、石棉、天全、芦山5县第一时间都上报了当地灾情及抢险救援情况。唯独离芦山县最近的宝山县却毫无消息,当地电话不通,道路损坏。

“我们这里已成‘孤岛’,必须立即自救。”宝兴县委书记韩冰在发现道路、电力、通讯、供水等中断后,直接启动应急预案,立即组织人员开始自救。与此同时,宝兴县决定派县人大主任王岩飞徒步走出去,“一定要将宝兴的灾情迅速传递出去。”

震后道路脆弱,也相当危险。在以“雅雨、雅鱼、雅女”著称的雅安地区,余震加上连绵阴雨,使山体滑坡和塌方概率大大增加。当天12时40分许,13集团军一辆载有17名官兵的救灾车辆,在赶赴灾区途中翻下山崖,坠入河中,致1人牺牲、3人重伤、4人轻伤。

王岩飞遇上塌方就徒步,翻过山就找车。一路连滚带爬,到下午3点半左右,终于赶到了芦山县抗震救灾指挥部,拨出了宝兴求援的第一个电话。

接到王岩飞电话的正是坐镇雅安市应急指挥部负责总协调的雅安市委常委、秘书长戴华强。“宝兴受灾严重,死了10多人,伤了几百人,重伤有十几个需要转移,请指挥部第一紧急派医生送药品,第二路不通,要想方设法抢通,物资才能进来。”王岩飞在电话中简要报告称。

打通宝兴,上升到应急救援中的紧要任务。

当天下午五点左右到达芦山的李克强总理在地震现场,专门布置了宝兴县的救灾工作。为了打通“生命通道”,武警交通部队600多名救援官兵携带160多台套专业抢通大型设备进行抢通,装载机先行开辟道路,清除塌方的山石和泥土,初步满足救灾人员的通行需求,其余救援人员则徒步进入宝兴县城。同时在通过空运的方式运送救援人员。

20日晚上,在当天的第二场新闻发布会上,四川省人民政府副秘书长蔡竞介绍说,当天反馈的情况显示,宝兴县通信全部受阻,天全县、芦山县通讯大面积中断,共中断278个基站。经抢修后恢复了35上基站,当天七点以后宝兴县结束了全县通信孤岛的状况。

次日17时,在经过17小时的连续奋战后,抢通了宝兴县灵关镇至宝兴县城段,但当天晚上,该路段因两处塌方再次中断。当日19时30分,宝兴县灵关镇苏家岩段成功开辟便道,芦山县至宝兴县的省道210线最后一处阻断处彻底打通。20时,一辆辆大型救灾车辆开进了灵关镇,震区生命线终于打通!

不断进入的社会车辆和救援车辆则使道路拥挤不堪,从芦山到宝兴的诸多救援队伍不得不步行前行,这一状况经媒体报道引起重视,23日起震区开始实施严格的交通管制,除必要的运送伤员、抢险救灾车辆外,其他车辆未经批准禁止通行。

交通管制使得灾区救援通道逐渐恢复畅通。

安置之难

“德阳卫生局医疗队:已到达芦山县人民医院,进行伤员搜救及转运。”

“红十字会救援队:离芦山县30公里处缓慢前行。”

“德阳消防支队:已经到达芦山县思延乡展开救援。”

“天池救援队:已从芦山县龙门乡十八溪向震中太平镇徒步行进中。”

……

这是20日晚间19时25分德阳市应急办公室显示的救援进度。地震发生后,正在德阳市对汶川震后重建工作进行回访的《小康》记者,目睹了德阳市第一时间启动应急预案。德阳市应急办主任胡焕贵称,当红色预警启动后,相关工作人员迅速到位。

当天,德阳市派出医疗、救援、抢险、保障共858人的队伍前往芦山灾区。成都、绵阳等地同时出动应急救援队伍前往震区,四川省周边的重庆、云南、贵州、湖北、陕西、甘肃等省区市,也迅速组织力量驰援。

截至23日,到达灾区的解放军、武警和民兵预备役人员超过18000名,加上其他参与芦山地震救援、医疗、保障的人数,救援人员短时间内超过了两万人。

大量救援队伍和志愿者的进入,使宝兴、芦山等城市交通、供结面临相当大的压力。在通往芦山县的公路上,运输救灾队伍和物资的车辆一度排成了长达20公里的长龙。在成雅高速公路创业路口,3名志愿者拉出一条横幅“请让出生命通道”,以提醒进入灾区的车辆。

通路,让路,成为本次灾区救援最令人头痛的问题。

打通宝兴孤岛之后,4月22日下午灾区通信中断的最后4个乡镇(陇东镇、五龙乡、永富乡、明礼乡)也全部与外界恢复应急通信联系。

这一天同时传来的消息却是,天全县告急。

在地理位置上,天全县与芦山县、宝兴县紧邻,形成三足鼎立的态势。在震中芦山、孤岛宝兴倍受关注的同时,天全县受灾也极其严重,全县90%以上的房屋受损,有11.7万人等待着应急的安置。天全县委宣传部部长代学宁接受记者采访时称,当地急需救灾物资帐篷12110顶、发电机200台、手电筒2800只、棉被17100床及油布、雨衣、大米、食用油、矿泉水等生活物资。

不仅仅是天全县,即使在宝兴县也出现了被忽略的灾民。

23日,芦山震区下起了大雨,这给灾后安置带来了更多困难。当天上午,一些情绪不稳的灾民聚集到宝兴县灵关镇,希望对他们缺少帐篷、生活必须品给出答复。宝兴县抗震救灾总指挥、县委书记韩冰,与灾民代表进行对话沟通。起因则是之前有媒体报道称“中坝村村民地震期间大吃大喝”,这一消息令当地缺少物资的灾民情绪失控。

当晚,在宝兴县召开新闻发布会。宝兴县长马军称,地震发生后,道路中断,救灾物资无法运入灾区,食品、药品、帐篷等生活必需品非常缺乏。道路打通后,路况不佳、畅通性不足、大车无法进入,运入宝兴的物资仍非常有限。目前最大的缺口是1万顶帐篷,最晚25日到位。

72小时黄金时间即将过去。道路通畅,物资及时,已是灾区第一需求。雅安近期多地降雨,使得灾民安置问题颇为突出,救援工作的重心正在转向安置和防疫,这正在考验雅安!

汶川经验:

应急状态下需要“反常规”操作

汶川地震后一个月,北京师范大学社会发展与公共政策学院就组织对四川主要灾区绵阳市9个县(区/市)238个乡镇党委书记(或乡镇长)进行了深入访谈,对乡村地区应对巨灾的领导力进行了深入研究,其中一些经验对当下抗震救灾仍有启发意义。

应急管理体系应纳入临时组织

在布置应急管理体系的时候是不是把正式组织和非正式组织都纳入,如政府组织可以包括政府、规模NGO;非正式组织包括民间草根组织、个人志愿者、临时专业组织。

很多传统应急方式成为乡村应急处置中很有效的手段。比如,“每个院子中都有喊院员,在特殊的情况下,可以喊醒每个人(给每个人电话费或者补贴)”、“每个村发了锣、警急情况下敲锣示警,按照预定撤退路线撤退。”

紧急情况下乡镇指挥干部采取的临时管控措施是很有效、很值得在常态中推广的。比如:把管辖区内的所有粮食、水、药品、汽油等关键性资源从组织或者个人手中调集起来,作为应急物资,登记签字但不付钱,姑且称之为“征用”或者“借用”。在某些地方,征用物资的时候,要求商家按正常价格出售,政府来控制价格。

“……调回已经处分撤职的书记,让他负责安置老人和学校的学生……”

“……我们采取了一些强制性措施,这个也是没有办法的事情,违法的事情我们也没少做。但对于一些在平常属于违法的行为,在当时并没有引起百姓的怨言……”

这些经验暂且不考虑能从既有的制度中找到,但通过这次地震,我们可以确定这些特殊措施都应该制度化,比如,应急物资的布局安排、特殊情况下基层政府的征用权力等。

提高乡镇应急资源分配的公平性和效益

应急资源的整合和有效使用的问题。乡政府的救援能力有限。资源匮乏、乡镇政府几乎没有应急储备物资,很多物资都是临时征用百姓和商户的,很多时候,资源都是乡镇的人去上级指挥部申请来的、或者是碰巧遇到部队,才引入了外部救援力量。

资源的公平性问题,在不同政府之间、伤员与普通公众之间、普通公众之间等,都出现了类似的问题:“对于太多的伤员,谁先进入救护车,书记说医生说了算。这似乎也是比较公平的办法了。”“人都是很惜命的,危急时刻只有靠做思想工作,党委书记对群众的宣传工作实在太有必要了。”“在利用军车转运伤员的过程中,很多老百姓也蜂拥而至,但伤员比普通百姓更需要救治,党委书记只能软硬兼施对群众做思想工作了。”

在解决公平问题的时候是基于一种最原始的伦理关系,在某个乡镇“……板房在政策出台之前就组织人住了,是由乡党委书记统一安排,第一考虑学生。第二考虑老幼伤残、怀孕6个月以上的、家中有一周岁以下的孩子、70岁以上老人的……”

比如:“……最大的困难就是救人救不出来,束手无策,伤员也是束手无策,缺医少药,医院的液体全挂上了。”

“……14号中午我就直接闯入了绵阳市抗震救灾指挥部,找到县委书记,汇报我们陈家坝很惨,然后找了医疗救护组的局长,我说要给我派医疗队,他说马上安排。我说什么时候到?他说现在还在成都,两个小时吧,我就告诉他们送物资、运伤员一定要从江油来。他们不知道路线怎么走,一说北川很惨,都跑到县城(曲山镇),就把陈家坝给忘了。”

“就相当于部队是碰巧来的,您说的消防队员和医疗队都是因为你去了指挥部要过来的?”

“是的。”

“……如果不是碰巧,部队根本不可能来得这么快。”

“……第一,126名危重病人必须转移出去,这是最重要的。第二,粮食问题。由于退耕还林,群众靠政府补贴买粮食,自家没有存粮。第三,缺少帐篷。”

“……搭帐篷的彩条布是直接征用的。我们把个体户超市的米、面统一收了。”

“……通信是救灾中的薄弱环节,有必要根据风险分析,给风险最大的地区配备卫星通信设备。震后13天才恢复通信,之前的信息完全靠人来传递。开始派出3批人去报信,但多天未归。信息传递不及时,也不安全。”

(节选自《应急管理案例集》(闪淳昌、薛澜、张秀兰主编)

公益组织“抱团”救灾

从汶川到雅安,社会组织正在形成一股巨大能量。其本身,也在通过联合搭建平台等手段,与政府力量形成互补

文|《小康》记者 罗屿

芦山震后第一时间,社会组织就行动起来了!

4月21日9点30分,四川省社科院内,一场由多家社会组织参与的碰头会举行。刚刚从灾区返回的“先遣队员”NGO备灾中心负责人张国远讲述了灾区情况,提出建议:“救灾要关注更多媒体没有报道的地方,如雅安雨城区的上里、中里、下里;芦山的芦阳镇、太平镇;宝兴的双石镇;天全的城阳镇等。灾区对志愿者的需求很大,但需要熟悉本地情况的志愿者,可以协助分发物资。派遣外地志愿者成本高,且难以进入当地社区,建议能够做志愿者组织和培训的机构,通过团省委志工部渠道联系进入。”

这一建议得到了诸多社会组织的认可。在张国远发言后,四川社科院志愿者团队则提到:芦山中学房屋轻微损坏,目前尚无要求复课的通知。但住校学生因失去与家人的联系,情绪不稳定,社科院团队做了一定安抚工作。目前物资不是问题,陪伴和安置才更重要。

根据这些情况,公益组织的领导者们开始研究下一步的工作方向。之所以会有这次碰头会,源于雅安芦山地震后,国内多家社会组织迅速集结,成立“成都市公益组织4•20联合救援行动”,以募集物资和支持志愿者团队为工作重点。

之前,在汶川大地震时,也曾有一些民间组织试图“抱团”,但最终不了了之。而参与此次4•20联合救援行动的社会组织既包括成都云公益发展促进会、爱有戏社区文化发展中心、尚明公益研究发展中心、成都科技新闻学会在内的众多成都本土社会组织,也包括已经挺进灾区参与救灾的壹基金、乐施会、中国心、天津鹤童等外地公益组织。

“新”“老”之变

4月21日上午7点58分,4•20联合救援队首批物资到达雅安。

联合救援行动之所以能够顺利开展,在联合行动发起人四川尚明公益发展研究中心理事长郭虹看来,得益于汶川之后一些社会组织的发展与蜕变。

“老一些的NGO都比较理性了,第一时间先去调研,派人进去,比如NGO备灾中心派出负责人张国远等,这样既获得了信息,又不会被堵在路上。但这次救援,社会上一些新生的机构还是热情有余,思考不足,前天进去,到现在还没有到达。”4月23日,郭虹飞抵北京,在当晚由北京师范大学社会发展与公共政策学院策划举行的一场主题为“汶川经验与芦山地震社会应对”的讨论中,如是表示。

而郭虹口中的两种对比,某种程度,也是4•20联合救援行动,这个统一调配平台建立意义,最直观的体现。

除了老NGO组织外,在4•20联合救援行动中,也有很多新组织的身影。在郭虹看来,他们同样得益于汶川地震后的磨砺。比如,作为4•20行动的发起机构,爱有戏社区文化发展中心、成都云公益发展促进会等,在汶川地震时还只是志愿者团队。而经过五年的培养与孵化,已成长为年轻的公益组织,并在第一时间对雅安地震做出了反应。

他们会利用微博传递灾区信息,进行针对性募捐。

4月20日地震发生后,“爱有戏”第一时间调整了当天下午举行的“成都环保春游”义集,改为雅安救灾公益组织协调会。当天11时,“爱有戏”通过微博发信息“雅安灾区现在急需水、防水布、手电筒、方便面、医药品、毯子、电池、发电机、收音机和帐篷,希望大家在肖家河义集上踊跃参与捐赠相关物资。”

他们更善于迅速行动,及时补缺。

地震当天,4•20联合组织就收集到了物资5554件及现金16572.8元通过物资运输部连夜运抵灾区。

在这次公益联合行动中,各社会组织也都根据自身特点,明确提出的工作方向。

如益多公益服务中心,将着重招募心理学、社会工作专业志愿者;根与芽环境交流中心将主要关注安置阶段的清洁饮用水等问题;爱达迅社工中心则关注儿童、学生的教育,妇女生计;台湾伊甸基金会因为一直在5•12灾区做身障群体支持,这一次他们也将为灾区提供身障辅具及训练;大爱武术中心则准备参与后期安置点服务和身障者服务,如太极轮椅操等,通过太极武术、义演等方式帮助灾民……

“与5•12开展救援行动时不同,这一次4•20行动的所有参与机构基本形成共识,紧急救援不是我们的特长,我们的重点工作将会在安置期以后开展。”郭虹说。

新的联合者们善于利用新媒体,正是通过“成都公益圈”微信平台,将十多家公益组织结合在了一起。而微信、微博、短信一次次在救援行动中发挥作用。郭虹将此概括为“新媒体的力量,使得信息能够非常迅速地沟通。”但同时,4•20联合行动并没有低估传统媒体的作用,他们与成都电台进行了救援活动分享,郭虹说:“很多的城市里中老年市民获得信息还是靠广播,而他们的稳定与不恐慌,可能是整个社会安定的一个重要因素。”

此次4•20联合救援尤其看重“联合”二字,即几十家社会组织的真正协同与资源共享。郭虹记得,5•12时有些组织各自为战,“我的资源就我用”。而现在,无论谁获得资金资助,“很明确,就是4•20联合行动的钱。大家共用,各尽其能,各得其所”。

正因“统一”与“有序”,4•20联合救援行动避免了重复救灾,同时也为自己争取到更大发展空间——作为资金支持,南都公益基金会原本向联合救援行动提供两万元应急资助款,但看到联合行动的效果后,南都基金启动应急机制将应急资助款调整至预拨20万,用于联合救援队自身工作开支、志愿者餐费、物资运输费用以及救援急需开支的其他项目。

新伙伴的“路条”

4•20联合救援的第一个村级服务站,即救援物资发放点,建立在离芦山县城15公里、房屋全部受损的清仁乡仁家村。

选定这里,是因为联合救援队前方反馈回的消息,仁家村相对地理位置较偏,当地村民说“车子一辆辆从面前开过,但几乎没有谁留下来”。郭虹表示,4•20联合救援行动的工作方向,就是重点协助非重灾区、非新闻热点灾区的救灾工作。

在4•20联合救援行动中,还有一支“与众不同”的参与机构:共青团四川省委。

在4月20日地震发生当日,4•20联合救援行动曾发起募捐。“但因为涉及到筹款,作为民间社会组织的我们,没有能力接受民间捐款。”郭虹记得,他们马上给团省委和青少年发展基金会打电话。而听到这个消息后,团省委组织部相关人员立刻带来一批人参与活动,并表示也要作为组织一员加入到4•20联合救援当中。

共青团四川省委为何会有如此迅速的响应?据郭虹介绍,在雅安地震一周前,团省委曾和几家社会组织举行了一次座谈会,表示要更好地发挥枢纽型组织作用,并和与会组织讨论到设立四川青年公益节。

正是有了这样的“伏笔”,让社会组织与团省委在4•20地震发生后的合作更为顺畅。

在郭虹看来,团省委这个“新伙伴”,在此次救援中的作用非常大。因为救援道路紧张,团省委志工部表示,凡确认是4•20联合救援行动的人,都会帮助开“路条”,让救援物资第一时间准确送达灾民手中。另外,如果走到哪里,路不通了,4•20救援队可打电话给当地团委书记,他们一定会配合。“正是有了这个‘路条’,我们联合救援队的物资,一批批快速有效有序地运送进去,一路畅通,没有耽搁。”

在中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团看来,此次联合救援行动中,由团省委开出“通行证”,创造了一种新的机制。“5•12时,政府和社会组织更多是分离状态,政府并非将其视作助手。而这一次,却是结合紧密,各取所长。”

但7天紧急救援期,还只是一个开始。杨团表示,对于社会组织而言,从灾后第二周到第一年的临时安置,以及三年后的灾后重建,等待他们的工作还有很多。“根据汶川地震的经验,社会组织尤其应当注重信息的分享和搜集,比如在房屋重建时,当地群众是否会委屈、不满、不愿按照政府的安排来建房子……这都需要有人疏导和向政府反馈。”

如果说,4•20联合救援行动的展开,是社会组织在雅安地震突发时,用行动证明自身的成长。那么,无论是临时安置阶段,还是灾后重建阶段,他们如何更好地协调自身,更好地开展工作?如杨团所说,“逐渐走向成熟,还需一个过程。”

从汶川到芦山:应急救援之变

一个民族在灾难中失去的,必将在民族的进步中获得补偿。关键是要善于总结经验和教训

文|特约撰稿 张欢

四川芦山地震,又一次巨灾。五年前的汶川,三年前的玉树,一次次灾害相似而又不同。汶川地震应急救援的经验和教训总结了多少,学习了多少?当芦山地震灾难突发,正是对汶川地震经验教训总结效果的一次检验。芦山抗震救灾和恢复重建的任务仍艰巨而漫长,不妨先就“72小时黄金期”的应急响应和生命救援工作与五年前进行一个粗略的比较。

政府应急响应更为迅速

芦山地震发生后各级政府的反应速度均超过汶川地震。

汶川地震发生在2008年5月12日14时28分,国家减灾委、民政部15时40分紧急启动国家应急救灾二级响应,并于22时15分将响应等级提升为一级响应。温家宝总理于16时40分乘专机飞往四川成都,21时40分抵达都江堰市,22时15分,国务院成立抗震救灾总指挥部。四川省在震后立即启动了应急一级响应,省委书记刘奇葆带队赶赴汶川震中,当夜在都江堰市公安局门口用彩条布搭成的 “帐篷”中成立四川省抗震救灾指挥部。但重灾市(州)及以下层级政府的应急响应则较为迟缓,普遍存在半天至一天茫然失措的问题。

芦山地震发生在2013年4月20日8时02分,国家减灾委、民政部9时整紧急启动国家三级救灾应急响应。13时15分,李克强总理从北京飞赴灾区察看灾情,16时37分抵达芦山现场指挥抗震救灾。9时21分,四川省启动地震救灾一级响应,10时04分,省委书记王东明、省长魏宏率应急救援队赶赴现场。同时四川省委省政府成立抗震救灾指挥部。雅安市委、市政府9时30分左右即组织开展应急救援,10时左右成立抗震救灾指挥部。

两次地震中,国家减灾委和四川省均第一时间启动应急响应。比较而言,芦山地震应急响应更迅速,特别是基层政府在第一时间更从容有序开展应急响应工作。

军队投入抢险救灾的准备更充分

军队是抢险救灾的主力军。汶川地震后,四川省军区于震后10分钟即启动抗震救灾应急预案,成立抗震救灾指挥部。武警四川总队地震后40分钟就派出3000名官兵到达都江堰。至13日6时30分驻灾区的解放军和武警部队已投入16760人。

芦山地震后18分钟,四川省军区就成立了抗震指挥部。8时30分左右,武警四川总队出动1200人赶赴灾区。10时54分,成都军区也派出部队赶往灾区。截至4月21日20时,灾区共投入兵力18000多人,直升机28架66架次、车辆机械796台。

比较两次地震,军队投入抗震救灾的速度同样迅捷,但芦山地震中军队对执行抢险救灾任务的准备更充分,特别是装备方面的准备更完善。

专业救援队伍第一时间到位

地震灾害中,专业救援队伍对于生命救援必不可少。汶川震后9分钟,四川省地震灾害救援队紧急集结,赶往汶川方面。13日凌晨1时,国家地震灾害紧急救援队抵达都江堰救灾现场。汶川地震中,共有19支省级地震灾害专业救援队4000余人抵达灾区进行救援。

芦山地震中,荥经县矿山救护队1小时50分后抵达芦山县双石镇,11时30分救出第1名被困人员。国家地震灾害紧急救援队则在21日凌晨5时25分抵达四川邛崃机场,迅即赶赴芦山开展紧急救援工作。四川省地震灾害紧急救援队20日当晚徒步18公里到达芦山县太平镇开展搜救工作。另有多支省级地震灾害紧急救援队伍到达灾区。

比较两次地震,汶川地震后,相关部门更充分认识到专业救援队伍对于地震搜救的重要性,投入了更大力量建设专业救援队伍。芦山地震中,专业救援队伍到位更及时,发挥作用更突出。

医疗救援形成应急机制

医疗救援也是重大地震灾害中关键性环节。汶川地震头三天,到达一线灾区的医疗救治人员达35880人,对抢救伤员发挥了至关重要的作用。但由于对地震救援准备不充分,前线也出现了医疗人员专业搭配不合理,医疗队携带药品、器械不适用,医疗人员对地震医疗救援的知识和心理准备不充分等问题。

芦山地震后半个小时,四川大学华西医院的应急救援队就出发赶赴灾区。9点左右,四川省人民医院也组织了20人医疗队出发,随后又组织了200多人的医疗队前往灾区。值得说明的是,汶川地震后华西医院就组建了常备的应急救援队,经历过玉树、彝良等地震考验,积累了地震医疗救援的经验。解放军42医院30名医护人员的第一梯队,驾驶手术车、放射车、远程会诊车等7台野战医疗车辆前往灾区,16点他们的野战医院就开始收治伤员。

从芦山地震医疗救援的初步情况看,我国地震医疗应急能力已经比汶川地震时有了显著的提高。

学校校舍安全有了根本性改善

汶川地震中最惨痛的教训之一是本应最安全的中小学校舍的倒塌及学生伤亡。针对汶川地震暴露出的严重问题,2009年国务院启动了全国中小学校舍安全工程。中央安排专项资金280亿元,各地通过多种渠道投入3000多亿元,对3.5亿平方米存在安全隐患的校舍进行了改造,大幅消除了校舍安全隐患。

汶川地震后,芦山县26所学校都进行了重建或加固。芦山地震中,没有出现任何校舍倒塌问题,只有一些学校设备遭到损坏。目前地震中出现的一些师生遇难或重伤,均不是发生在校园。

可以说,学校校舍安全已经有了根本性改善。

应急响应的技术能力大幅提高

汶川地震的一个重要教训是技术能力方面的欠缺给应急响应带来了很大困难。如通信和电力保障能力的不足,导致灾区地震台站数据和灾区一线信息无法及时上报。遥感技术和直升机等能力不足,导致错失地震发生后大约4个小时天气良好探明灾区范围机会。地震监测和快速评估技术能力不足,导致迟迟给不出可用的灾区范围和地震烈度图。种种技术欠缺,直接影响了汶川地震应急决策。

芦山地震后,20日9时34分,空军出动直升机赴灾区进行侦察航拍。中科院遥感飞机9时55分升空,13时40分,第一架次遥感探测获取了地震灾区芦山、宝兴、邛崃等县的航空遥感数据,同时利用震前卫星数据,对灾情进行判读和评估。四川测绘地理信息局17时左右利用无人机成功获取核心灾区太平镇的高分辨率航空影像,第一时间赶制出首张灾区震后无人机航拍影像图,分辨率达到0.16米。中国地震局也在20日当天发布了芦山地震的烈度分布估计图,烈度速报有了重大进步。芦山地震后,灾区也出现通信中断“信息孤岛”问题,但通过空运方式在20日19时10分将卫星电话送至宝兴县县委县政府,顺利实现所有灾区县灾情上报。经过紧急通信抢险,至22日灾区所有乡镇恢复应急通信能力。仅从以上可见,我国地震应急的技术能力有了大幅提高,有力保障了应急响应工作的开展。

救援中的不足

汶川地震中,社会力量的积极参与是抗震救灾工作的重要特点,民间组织和志愿者已经成为应急救灾中不可忽视的力量。总体而言,汶川地震中,政府并没有处理好如何协同民间组织的问题,对待参与抗震救灾工作的民间组织态度从放任,到排斥,最后无视,始终没有找到有效的相处之道。

汶川地震后,一些参加抗震救灾和恢复重建工作的民间组织逐步形成了更为成熟的应对灾害机制,包括一些民间组织把应急救灾作为核心使命。四川省本地也培育出不少新生的民间组织。许多民间组织还参与玉树地震、舟曲泥石流等灾害的应急救灾工作,积累了丰富的经验,摸索出有效的工作方式。

随着抗震救灾从生命救援到过渡安置阶段,民间组织参与抗震救灾的空间将进一步扩大,所具有与政府功能差异和互补的优势更突出,对抗震救灾工作将更为重要。抗震救灾指挥部和灾区各级政府应充分认识到社会参与抗震救灾是必然趋势,也是提高抗震救灾工作效果和效率的重要机遇,而民间组织又是社会参与的核心方式,因此必须转变对待民间组织在放任和排斥间摇摆,或是视而不见的态度,重视发挥民间组织作用,积极协同民间组织参与抗震救灾工作。

(作者系北京师范大学中国社会管理研究院副院长)

绵竹浴火重生

在2008年汶川大地震中绵竹遭遇重创,但灾后重建,绵竹却成功实现了“三年进步二十年”的跨越,住房、教育、医疗、福利院等大批民生项目竣工,大大缩小了城乡差距,社会事业向前推进了二十年

文|《小康》记者 齐岳峰 绵竹报道

安静的公路上没有太多的车辆,公路两侧生长着高大的水杉树,在今年少雨的气候中长出了别样风姿。

一旁的绵竹市工作人员贺进飞称,如果是在三月份,这里可以看到大片盛开的油菜花,那情景很美。美的不只是油菜花,走在绵竹的土地上,很容易就能发现让人惊叹的田园风光,以至于你很难想象五年前这里是一片废墟。

2008年,与汶川只有一山之隔的绵竹在大地震中遭遇重创。绵竹市共有11117人遇难、37209人受伤、251人失踪;18万户城乡居民住房倒塌和严重受损;道路、桥梁、水利设施、农业设施等大部分损毁,电力、通信、供水、供气等系统一度瘫痪;机关、学校、医院等受损严重;全市所有工业企业全部停工停产,工业企业损失面达100%,全市经济损失总量达到1423亿元。

这一年,在四川省县级经济综合评价中,绵竹市由曾经的第4名一路滑落至第34位。

但五年之后,绵竹又强势回归,成功实现了“三年进步二十年”的跨越,根据北京师范大学社会发展与公共政策学院的相关调研结果,短短数年,绵竹市住房、教育、医疗、福利院等大批民生项目竣工,大大缩小了城乡差距,社会事业向前推进了二十年。

绵竹市,一个曾跌落谷底的城市是如何绝地反弹,浴火重生的呢?

大格局重建

绵竹的未来将是什么样?这个问题,绵竹人从五年前一直追问到了现在。

“绵竹,是我们共同生活的家园!您是不是知道她有多少耕地、林地,多少山地、平坝?是不是知道她什么地方能搞工业、什么地方适合搞旅游?什么地方宜种植、什么地方才能搞规模养殖?是不是想过这里生活多少人才感觉既热闹又不拥挤,搬到哪里住才感觉既方便上街、上学、上医院,又方便上班、种地?是不是知道我们缺乏水资源,必须节约用水?是不是知道我们的土地、矿产资源是有限的,必须保护性利用?”

绵竹市发展和改革局局长刘玉颇为自豪地对《小康》记者诵读了上面的一则信息,这是2012年底绵竹市向人大代表及民众征求空间规划意见的征询函,听起来极富诗意。而“全域绵竹”,就成了绵竹人再度探索城市发展规划的一个新起点。

走在绵竹市的土地上,随处可见严整有序的规划痕迹,空气清新、土地干净。

在刘玉的概念中,现在绵竹城镇的形态可以被概括为“有机疏散”,而不是简单的城市化架构。在绵竹的震后重建进程中,政府没有刻意将人聚集到中心城镇与中心城区,而是通过严谨规划,逐步形成了重点镇、小镇、大村的大格局。

2008年,灾后半个月,绵竹市就启动了重建规划,邀请中国城乡规划研究院和美国麦肯锡公司对绵竹重建进行了专门规划。其时担任绵竹灾后重建领导小组办公室主任的刘玉认为,绵竹至少需要3年时间才能恢复到灾前的生产生活秩序。

但绵竹做的不仅仅是恢复,他们基本上重新创建了一座城市。

作为极重灾区,绵竹的城乡基本都是重新建设的,一方面各级政府历史包袱较少,援助力度大,为城乡统筹发展提供了契机。另一方面,也使得绵竹站在经济、文化、社会三方平衡的起点,并需要保证三方的平衡发展。

绵竹的震后重建规划及相应的城镇体系规划一经确定,很快就进行了相对完善的公共服务配置。刘玉说,在中心镇,政府按照小城镇予以布局,各类卫生文教体系完整,很快形成了规模效应。在相对较小的镇,亦形成了“麻雀虽小、五脏俱全”的格局。与之同步的基础设施配置也按不同类别迅速到位,目前,该市的天然气已经延伸到村子的聚居点。但如何保证农民接受这些由政府主导的资源配置呢?

“通过公共服务配置吸引农民去聚居点,基础设施完善的地方,农民自然愿意过来。”刘玉称。不过政府也遇到过小小的障碍,“一无所有的农民肯定愿意过去,但在地震中损失较小的农民,有的就不一定愿意集中过去了。”怎么办?只能慢慢做工作。“我们一直是这样的指导思想,在这过程中的成本则由政府配置。”

绵竹在重建过程中充分吸收外来经验的精华,其新农村建设的明显特点是,各地受援助地社会管理创新经验的影响很大但又有创新。在北京师范大学调研组的观察中,绵竹九龙沿袭江苏“造景、造产、造人”的社会管理理念,并吸纳和发展了援建人员“五加二”、“白加黑”的工作机制和态度,相继建成了遵道年画传习所、九龙水街、滑草场等一大批旅游公共设施和特色旅游产品。在建设和完善社会管理机制的过程中,本地干部和群众不断吸收、内化外来资源的优秀思想观念,激发了自身的公民道德意识,发展了当地的公共社会文化。

绵竹的建筑与布局像极了江苏的风情,这不奇怪,绵竹由江苏对口援建。数据显示,江苏对绵竹援建投入112.81亿元,完成援建项目295个。刘玉介绍说,江苏在绵竹的援建示范点,大多都充分体现了浓郁的江苏风情。加之政府严谨的社会资源配置工作,“很多农民现在不愿意进城,农村的道路、水、天然气等公共资源很到位。我们称之为就地城镇化。”

那么如此到位的资源配置,是否能够在有限的空间内腾挪开来呢?采访中,刘玉也感慨道,绵竹地域虽有1200多平方公里,但是平原地区只有300多平方公里,三个典型山区人口加起来也还不到1万人。

这让绵竹重新开始考虑未来的发展空间。震后重建的经验让绵竹市领导首先把目光投向了规划,2012年底,绵竹出台了《绵竹市全域空间规划》,这是四川省首个县域空间规划。德阳市委常委、绵竹市委书记陈彬表示,这一规划将绵竹的经济、文化、教育、旅游、养老等一并纳入全域空间规划进行统筹规划,对绵竹未来发展具有重要意义。

从事粮油批发生意的绵竹市民刘波说,她最大的感受是“全域绵竹”正在让城市变“小”。她说,以前到农村或周边县市做生意,一天最多能走两个地方,现在交通方便了,一天能走好几个地方。

经过系统工作,绵竹成功实现了“半小时就业半径”,各居民点距离中心城区都很近,交通极为便利,以到户公路、农村公交为标志的交通网为居民出行带来了极大便利。在这样的格局下,绵竹的城镇体系充分适应了环境,卫星城镇也有效分解了中心城区的压力。

“小成都”的新空间

2010年,绵竹市提出了“两年重返十强县,三年再造新绵竹”的宏大目标。

在2003年至2004年,绵竹市在四川省的十强县中排名第三,2006年至2007年排名第四,被人称作“小成都”。

在汶川地震中,为绵竹经济贡献超过80%经济收入的三大企业剑南春、东方汽轮、龙蟒集团都遭受重创,其中东方汽轮原所在地汉旺镇因损毁严重,最终整体搬迁到德阳。年产值过百亿的东汽的撤离,对绵竹是一个重大的打击。

震后绵竹,开始全力打造“四川现代服务业基地”,有力配合了工业范畴内的其他四大基地(重大技术装备制造业基地、战略性新兴产业示范基地、西部新型化工基地、西部特色农产品深加工基地)建设。绵竹的对口援建地江苏省,更将江苏发展模式中的先进经验带来,建立了江苏高效农业示范园、江苏工业园等,而绵竹也高质量重启两大优势产业,中国酒城绵竹名酒产业园、中国西部钣金机电园;剑南春万吨优质曲酒技改、龙蟒硫磷钛基地建设先后建立。

2011年绵竹地区生产总值(不含东汽)实现146.4亿元,超过震前水平。2012年经济总量达到167.7亿元。但绵竹显然并不满足于这一发展速度,东汽与绵竹剥离后,绵竹地区经济基础被削弱,与强县的差距被进一步拉大。作为昔日的经济强县,这不能不说是绵竹的隐痛。

在3月初上报给德阳市的一份报告中,绵竹市对2012年经济运行情况进行了分析,数据显示绵竹2012年经济总量居德阳市的第五位,低于旌阳、广汉、中江、什邡四市,工业增加值则居于第四位,处于中江之前,城乡居民收入则居于第三位。

绵竹应该如何审视自己,重新定位,值得深思。绵竹的全域规划正是立足于此,以绵竹现行乡镇行政区划为基本单元,明确提出了包括“一核三轴五体”的总体空间结构、“一城五镇”的城镇空间、“一区两园”的工业集聚空间、“三大片区”的农业发展空间、“一区一带三河”的生态空间等在内的总体空间布局。

从地图上看,绵竹市有着绝佳的地理优势。这里距成都83公里、德阳36公里、绵阳74公里。2012年5月成绵高速复线的开通,使得绵竹市到成都的时间从原来的两个小时缩短为40分钟,到绵阳缩短20分钟,由此绵竹和周边三大城市都构成了1小时都市圈。

在德阳市委常委、绵竹市委书记陈彬看来,随着成绵复线通车,绵竹的区域位置发生了根本性变化,无论是地缘关系还是产业发展都与成都密不可分。因此,在《绵竹市全域空间规划》制定之初,陈彬希望专家组能够认真分析、论证绵竹与成都关系,绵竹要有全面承接成都产业转移的规划,要做好为成都这个特大城市提供配套服务的规划。

刘玉介绍,在绵竹市的相关空间布局中,带有明确的就业导向,现代农业、工业一旅游业有机相辅,形成了就地转化的产业特色。绵竹强调,城镇化必须要与产业化相结合。作为统筹规划部门的负责人,刘玉极为看重空间资源的承载力。绵竹市在规划之初,就对每个地域的空间资源承载力进行详细分析与调研,并在此基础上打造出全域空间规划。在规划中,绵竹各地区制定了开发强度规定,营造了绵竹版的“主体功能区”。

画城之路

“酒乡画城,山水绵竹”,这是绵竹为自己亮出的名片。

车辆驶过一个路口,眼前蓦然出现了两幅巨大的雕刻版画,这便是绵竹最大的村落“年画村”的入口了,这个6000多人的大村子,以绘制生产各类年画而著称,被誉为中国年画之乡。

年画村所在的孝德镇,是绵竹市最大的镇,镇党委副书记何俊对《小康》记者称,当初的5•12大地震,孝德损失很大,数千户农房垮塌,而工业基本停产。孝德镇在恢复重建过程中,政府要求规划尽量集中,目前20户以上的集中点有25个,大型集中点5个,在政府配套建设与苏州外援单位的共同建设下“效果明显”。尤其是在土地利用、居住环境及人均面积等领域尤为值得称赞。

绵竹市极为重视文化引领的作用,这种作用不仅表现在文化产业的开发上,更表现在感恩文化在经济、社会发展的各个方面的呈现,并进一步发展为“利他”文化,为社会管理、社会发展打下了良好的文化基础,同时,传统的、本土的思想理念得以延续和发展。绵竹年画村在“家庭”理念的背景下提出了孝德文化,绵竹九龙镇干部将全镇看做“大家庭”来管理,传达“家务事家中办”的观点,有效化解了诸多社区矛盾纠纷。

这被北京师范大学的研究团队称为将优秀传统文化再延续与再发挥,用传统家庭、宗族的概念解释社区共同体,有效提升了社区归属感。

在这样的服务背景下,年画村的年人均收入已经超过了全市平均水平。

走在特色村大乘村干净整洁的路面上,身边有大团的绿茵和鲜花,江南风格的湖里,数尾金鱼在悠闲地游动,这个村子以旅游业见长,几乎每一家都开展家庭旅游服务,来自各地的游客们携妻带子悠闲地在村中散步。村子里没有传统的家畜养殖,何俊称,相关养殖都要集中安排,要有利于环境发展。孝德镇2012年开展的一些农业项目、旅游项目,将很多散户进行了有效集中,作为新农村综合体的典范,年画村就是一个显著例子,他们也正在进行相关规划,力求将这样的村子打造成为有特色的小城镇。

在绵竹人的概念中,现在很多地区不是发展得不够快不够好,而是不会可控制发展,不会在战略规划的前提下控制发展,“我们强调资源环境的承载力不因领导人的意志而改变,在美丽中国的大架构下,我们要建设美丽绵竹。”刘玉自豪地称,绵竹拥有大片生态空间,800多平方公里的龙门山被四条河流环绕,形成了一区一带四河的景观。作为休闲养生的绝佳去处,龙门山与平原交接的断裂带已经形成了绵竹市新的龙门山旅游带,40公里的旅游带在2012年接待了130万游客,并创造了11个亿的产值。

刘玉说,基于宏观基础的国家配套改革必须要做,农民才能适度规模化,农业产业的技术水平与市场拓展力才会愈做愈强,进而解决大批人员的就业问题。2012年,绵竹市城镇化率达到41.9%,城镇化迈入了加速发展时期;农业增加值实现21.8亿元,农业现代化步入了“黄金发展期”。

绵竹的未来是什么样?在绵竹市的空间规划征求意见函中是这样说的:“给大家规划一个长远的舒服的家园,在工业空间务工、农业空间种地、城镇空间居住、生态空间休闲,有地方赚钱、也有地方消费,喝干净的水、呼吸清新空气,不仅您生活舒服,子孙后代都能过上幸福的生活!”

震后重建:农村建设别走弯路

——专访德阳市市委副书记、市长陈新有

汶川震后五年重建过程中,德阳市不断探索,在产业转型、创造就业、土地规划、社区融合等方面进行了不同程度的创新实践,为探索中国新型城镇化道路提供了有益的启示

文|《小康》记者 齐岳峰 德阳报道

作为四川省排名第三的经济强市,德阳市在2008年地震中损失惨重,直接经济损失2500亿元,相当于德阳近七年经济总量的总和。但震后德阳迅速恢复活力,走出了一条重建之路。灾后五年重建中,德阳市在产业转型、创造就业、土地规划、社区融合等方面进行了不同程度的创新实践,为探索中国新型城镇化道路提供了有益的启示。2008年地震中,临危受命调任德阳市委副书记、市长的陈新有,亲历了德阳灾后重建的全过程,而令他感受最多的并不是城市重建,而是农村重建。

城市更需要这样的农村

《小康》:汶川地震后的城乡重建进程中,德阳市是如何进行的?

陈新有:从汶川灾后重建来看,一个非常重要的问题是新农村建设。从国家层面上来看,二元结构和城乡差距是目前最严重的社会问题。德阳灾后重建中,出现了很多新村,在全市47个乡镇建立起新农村示范区。截至目前,已完成新民居建设近31万户,新村聚居点1954个。

德阳市一直在探索如何发展城市群范围内的新农村建设。绵竹市的“年画村”就是一个典型的案例,该村以特色鲜明的年画创作为产业龙头,成为远近闻名的特色村。在新村建设中,政府为每户农民补助4万元左右,农民可自筹部分资金,包括贷款,在产业带动下,解决了农民的就业问题,新村创造的增加值可能比城市还要多。新村给我们很多启示,比如“罗江模式”,提出小城市大农村,走的是“农村包围城市”的道路。不仅是城市卫星群,以镇为中心也有卫星村。从农民的可持续发展来讲,新村建设不仅仅是硬件设施得到改善,更是与当地的产业发展结合,提供了“第一”与“第三”产业发展的对接纽带。

其实,不仅是农民需要这样的农村,而且城里人更需要这样的农村,从经济上来说它能自负盈亏的,从投资收益的角度来讲,政府这样的钱花下去,可能会更有效,我们希望国家能大力推进这样的新农村形态。

《小康》:如何解释您的这种思路?德阳灾后重建中城镇化有哪些探索?

陈新有:我觉得规划先行是很重要的。自古至今,中国没有人为农民的生活进行明确的、有意识的规划,农民自建的房屋,也从来没有完整的安全标准。这是很值得关注的。从德阳的现实来讲,当年5•12大地震后的重建工作中,我们强调了规划引领的作用,一个区域的规划一定要有足够的标准。同时,还要计算灾后重建的投入与效益经济账,这些都需要规划先行。惟其如此,方能高屋建瓴地掌握新农村建设尤其是灾后重建的农村形态走向,进而把握新型城镇化的具体脉络。

重要的是精神重建

《小康》:在重建过程中,有哪些地方您觉得可以做得更好?

陈新有:我认为比较遗憾的一件事情是,震后重建实践证明效果甚佳的新型建材没有被推广开来,这些新型建材很大的好处就是安全、节能环保、成本低。美国、日本、韩国等都已经采用了这种技术,实际上国家可以刚性推广这种建材,以达到减少自然灾害伤亡率、减轻社会损失的目的。

在新农村建设中,我们应该进行深入调研。在调研中发现问题,提出解决问题的设想和方向,以利于决策的科学性与有效性。通过新农村的建设,我们一样可以推动扩大内需,避免中等收入陷阱。

另外,现代化不是要把人变成机器,每个人都要有一个所谓的“圈子”,这个圈子构成了我们的生活范围,但是我们看到,中国百姓的“圈子”问题从来没有被加以重视,这其实是中国未来社会基本形态的问题。如果结合中华传统文化来解释,在自然村里,人们彼此之间就是一个熟人圈子,在这个圈子里,很多社会问题可以得到解决。而新村建设就要按照这种自然村的基本形态去逐步推进。引申开来,在灾后重建进程中,重要的是精神重建。也就是说,以人为本要与生产力发展的需要结合在一起,进而达到社会层面的一体化。

公众参与下的社区“新生记”

对四川灾区而言,灾后重建的突出现象是原有社区的人际网络随着地震的冲击和社区重建或新建发生了破裂,如何增强居民对社区的认同,重构“熟人社会”,是实现社区管理、社区融合的重中之重

文|《小康》记者 罗屿

2009年6月,距离汶川地震已有一年,一板房区前,老赵扔掉手中烟头,叹了口气,转身回屋。

这已经是他今天抽的第二包烟,还是两块多的天下秀。便宜烟劲头儿冲,他被熏得有点儿流眼泪。

老赵的确心里愁。上个月乡政府通知居民回山上原址重建,他也想尽快回去修房,但算来算去,加上国家在住房重建上给的补助,始终还是差两三万块钱。

找人借?老赵难开口。年轻时不长进,40岁连婚都没有结成的老赵,成了别人眼里的“二流子”,老人们说起他都叹气摇头。

此时的老赵恐怕很难想到,几个月后,自己140平的两层楼房会平地而起。不仅如此,所在社区的老人对他的评价也180度逆转——“人家赵二娃,浪子回头哦……”另外,他还把自家新房的底楼开成了茶馆,生意红火。

一切转变,发生在当年6月,老赵听说乡里有一个香港人出资成立的名为“社工站”的机构,能够向住房重建比较困难的居民进行“捐赠”。老赵找到对方,得知社工站确可向他提供2万元补贴,但条件是必须参加社工站组织的“劳动力互助小组”。

所谓“劳动力互助小组”,就是参加这个小组的人,别人修房子的时候你得去帮忙,而你修房时别人也会帮你。所有劳动量采用“打工分”的方式计算,比如夯一天地基“算几个工分”,上一天梁算“几个工分”,等等。

而工分与时间的转换、劳动量与工分的计算、别人帮了自己和自己应当怎么帮助别人等事情,都由小组组员讨论决定。按老赵的话讲:“大家的心齐了,而且以后很多(修房子的)小事都不会扯皮(闹矛盾)了。”老赵最终靠着20个工分换算出的200个小时劳动量,为自己在新社区盖了一套大房。

“老赵盖房”,只是王曦影,这位北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授主编的《汶川地震社会工作案例集》中的故事之一。而就老赵的故事,书中提出社区重建发展时“资产为本”的概念。如老赵参加的“劳动力互助小组”,正是“强调恢复和发展社区居民自身参与社区发展的能力,强调由社区居民、小组或团体去参与界定社区问题、分析社区资源、商定行动步骤、实施行动计划等”,而不是将其视作一个“无能与无力”,居民都在“等待援助”的社区。

汶川灾后重建,社区建设与管理是重点。资产为本只是一种思路,而正如书中所言,这种视角至少能对我们提供一个良性的提醒:老赵的故事,并非只是表现住房重建,而是整个中国农村的社区发展;老赵所遭遇的困境亦非特例,而是整个灾区乃至整个中国农村众多农户的缩影。

疗伤是社区重建第一步

老赵的故事中,还有一点不可忽略,那便是“社工站”的力量,也就是社会组织在社区发展中发挥的能量。

王曦影所在的北京师范大学社会发展与公共政策学院,作为发起人之一,也有一支活跃在震后灾区的社工团队——剑南社区服务中心。

让居民拥有一个“自助、互助、诚信、有归属感、充满活力、具有发展力的和谐家园”,是“剑南”成立的初衷,其所有工作也依此展开。

2009年1月23日,腊月二十八,德阳的天气还很冷,剑南镇板房区天河小学操场却透着暖意,处处张灯结彩,声声锣鼓喧天,主题为“快乐过新年”的新春文艺联欢会缓缓拉开帷幕。不久前,一股悲伤氛围还如暗流,在板房区内缓缓蔓延——每逢佳节倍思亲,越是年关,人们越容易忆起8个月前的噩梦,忆起故人。

“剑南”志愿者们正是在走访板房区住户时捕捉到了大家的情绪波动,于是组织策划了一系列快乐新年活动。除了腊月二十八的新春文艺联欢会,还有篮球比赛、拔河比赛、棋牌大赛、趣味运动会、板房画画、板房区摄影等。这也是剑南社区服务中心成立以来规模最大的一次社区活动——“暖冬行动”,旨在让板房区的居民在寒冬中“暖起来”、“乐起来”,这一行动也可促进居民之间、居民与政府之间的理解互动。

在剑南社区服务中心执行总监、北京师范大学社会发展与公共政策学院陆奇斌博士看来,治疗悲伤的方法有很多,除类似“暖冬行动”外,还可让板房社区的居民参与一些志愿服务的行动,在行动中肯定自己的价值,加快对悲伤的治疗。

“剑南”开展的“小风车志愿服务行动”正是基于此目的展开。参与小风车的9名成员都是经历了5•12大地震的孩子,他们在板房活动区的工作分为三块:一是与外教交流学习,在学英语的同时教外教简单中文;二是组织篮球趣味赛,以丰富板房区生活;三是调研农村老人生活现状,为社区播放电影。

根据国际巨灾应对经验,孩子的心理健康将带动整个家庭的和谐氛围,这也是“小风车”所具有的另一重意义。而“剑南”针对孩子的活动还有很多,比如“社区媒体活动”,即让孩子们通过相机记录灾后重建的过程,以此修复他们的心理创伤。活动中,“剑南”投入10台数码相机,并邀专业人士前来指导,活动开始后,小记者们(来自板房区的中小学生)来到十一个社区中的十一个家庭看望居民,用手中相机记录点滴所见。

随着灾后重建的进程,很多板房区居民陆续搬入永久性社区,“剑南”也面临着工作的调整及服务地区的转移。最终,他们选定在绵竹市剑南镇玉马社区开展之后的工作。

玉马社区是地震后形成的新社区,主要由震前六个村落的迁移人口组成,社区人口众多,地震前后社会与经济形态发生巨大变化。在“剑南”内部看来,玉马社区也是城市化进程和城乡统筹发展过程中农村散居生活向城市集中社区居民生活转变的代表,社区建设具有非常重要的实验和探索价值。

在陆奇斌看来,进入玉马社区的必要性有很多。比如灾后重建工作往往重视对社区硬件的投入,例如道路、桥梁、房屋等,但是缺少对软件的关注,例如社会服务、社区关系和认同。“尤其是玉马这样六村打乱合并,整体失地异地安置的灾后新社区,地震不仅损坏了他们原有的家园,更直接损坏了他们原有的关系网络。震后异地永久安置,原有的土地也被征收,他们由传统的农耕生活转为城市社区集中生活。生活地点变迁,生活方式改变,邻里关系打乱、生计来源、环境健康、社区管理等等问题都或多或少地给社区居民的生活和精神带来了冲击和影响,严重的情况可能导致社区长期处于冲突之中。”

“剑南”针对玉马社区开展的“玉马人”计划,正是为了探索解决这种种问题,他们想要达到的目标,则是推进“新型社区建设中的公众参与”,让居民发挥智慧与特长参与社区公共事务,增强社区拥有感和归属感,建立可持续的社区发展机制。

玉马社区建成不久,居委会和一些居民反馈,社区环境卫生始终得不到改善,因为都是以前自然村村民形成的社区,村民没有习惯将随手的垃圾丢入垃圾桶。对此,“剑南”同样是从孩子着手,在儿童活动中设计了一个环节,即通过孩子捡垃圾行为影响社区居民。

剑南社区服务中心在成立之初,就提出“首创政府嵌入式组织建构体系”,除北京师范大学社会发展与公共政策学院外,其另外合作方分别为香港大学及德阳市人民政府。

因而,在“剑南”开展工作时,也可看出其对政府方面的关注。如由“剑南”发起、邀官员参与的联席会议,旨在加深德阳市政府、绵竹市政府、剑南镇政府与剑南社区服务中心之间的相互理解和支持,也加深了地方政府与基层干部之间的相互理解。

另外,“剑南”亦不忘在社区中“与居委会同行”。在玉马社区初建时,社区居委会工作人员均没有社区服务与管理的实践经验,多忙于日常事务的处理,公共事务的治理机制很薄弱。“剑南”因此会根据居委会的工作进展和需要,提供社工的技术支持,并配合居委会的统一工作安排。另外,还会为居委会干部提供培训机会,在居委会的公益活动中充当助手,帮助摄像、拍照等。

建构社区认同的政府探索

打造社区平台、建构社区认同,如剑南服务中心这样,社会组织自然有其重要意义与巨大能量,但同时如何更好地开展社区工作,对政府而言,在其社会管理创新实践中亦具有特殊意义。

作为剑南服务中心参与方之一的德阳市政府,在开展社区工作时,便将建构社区认同作为重点。

德阳是汶川地震的极重灾区。这里灾后重建的一个突出现象是原有社区的扩建和新生社区的出现。在这一过程中,大量陌生人居住在一个社区。这种缺乏有机联系的个体和家庭如处于散沙状态,社会管理很难实现。因此,在进行社区体制机制建设中,迫在眉睫的任务便是打造居民对新社区的认同意识。

比如,德阳九龙镇灵官楼社区在326户灾民异地安置入住时,举行了隆重的社区搬迁仪式,并组织规模宏大的“坝坝宴”,摆了100多桌,以欢迎家庭新成员的方式欢迎搬迁居民,在情感上给予其接纳的态度,使其能够尽早地融入新的社区。

另外,在民俗民节、法定节日时,当地政府还会组织包括居民自编自演节目在内的多种社区活动,以增进居民交往、增强社区归属感。

在德阳,灾民异地安置人口规模很大。因此,在新社区,教育移民在公共空间讲究公德也是个新课题。

就如“剑南”在玉马社区会遇到居民乱扔垃圾现象一样,在德阳的很多异地安置社区,都会出现类似情况。而这时,社区中选出的楼栋长便要发挥其作用。有时,有的异地安置居民不肯缴纳公共楼梯的电费,说:“我用电筒就行。”“我从六楼打个滚就下来了。”面对这种情形,社区的楼栋长劝解方式也有很多,比如“咱们现在住在一个楼就是一家子,人都有老的时候,没有公用灯那多不安全。”类似这样,楼栋长们将心比心,营造社区居民的身份认同。

在德阳,社区建设中的“关键人物”——楼栋长,个个都是有见识、有能力、有人缘的“能人”。他们有的做过生意,有的当过村干部,有人当过兵,有人曾经外出打过工属“乡村版海归”。当政府把这些社区中的人力资源调动起来,不但可以使其服务于社区的公共事务,也因激活了社区中的人力资源而增强了社区的自治力量。

社会自治能力,是德阳在震后社区重建时非常看重的。因此,公共事务性组织也得到了当地政府的倡导与支持,逐渐制度化。

议事代表会是其中重要形式。比如,一些地方的议事代表会曾参与社区异地搬迁、公平分房事务,起了信息沟通传达、化解矛盾的作用。而据政府相关资料记载,2011年内罗江金山镇家和社区民主直选了118名议事代表,召开了居民小组、社区各级议事代表会议30余次,民主决议了涉及群众切身利益的问题50余个,共调解矛盾纠纷84件。

无论是剑南服务中心,抑或是德阳市政府,其在社区重建中所进行的种种探索,都为一个社区的“新生”提供了可借鉴路径。

而那个“资产为本”视角下的“老赵盖房”故事,或许也为这一个个公众参与的社区“新生”故事提供了某种注脚:如老赵一样,如果社区民众的“智慧”、“知识”、“能力”得到足够尊重,他们是有能力将自身的资产积累转化并以此实现个人和社区发展的。

社会组织的震后嬗变

汶川地震后,社会组织在救灾及灾后重建中爆发的惊人力量,让其有了被政府、民间认知的机会。震后五年,它们中有的退出灾区,有的渐渐生根,其间的进退持守,体现的不仅是组织本身能否实现良性运转,与政府、企业可否形成良好互动,也决定着其发展的空间

文|《小康》记者 罗屿

2010年初春,四川灾区某板房区安置点,由常驻社工站在此开展的“压力释放小组”活动,仅仅进行了三次,便被紧急“叫停”。不仅如此,板房区管委会工作人员还找到社工,要求其提供所有参加小组活动的组员名单。

气氛骤然紧张的原因在于,管委会听说,最近有居民计划在当地一个工程竣工的剪彩仪式上,趁着中央领导出席的机会,到现场静坐以表达不满。而这些人,很可能参与了“压力释放小组”。

不管传言是否属实,居民为何要去静坐?这其中有怎样的来龙去脉?

一切,要从房子说起。

住房分配的三次风波

2010年春节,是这一安置点内居民在板房区内过的第二个新年。同时,他们也得到管委会通知,即将进行永久性安置房第一次摇号分房,并且该消息先后在报纸电视上进行了通告,预告了摇号的日期和方式。

到了预告的那一天,居民们却没有等来分房的现场直播——因为摇号分房这件事根本没有发生。

居民们满心迷茫不知问谁,多日后他们在该市公众信息网上看到了这样的公告:为确保安居住房摇号分配工作稳妥有序开展……我市将于近期集中时间对签订置换安居住房协议书的毁损住户房信息进行再次核对,并对已锁定的安居住房房源进行检查验收。为此,决定将原定于2010年1月中旬开展的第一批次安居住房摇号分配时间适当延后,具体时间将通过报刊、网络、电视、短信平台等方式另行通知。”

2010年3月,板房区的公告栏内贴出了新的摇号分房现场直播预告,然而和上一次结果一样,居民们在电视前白等一场。4月,关于分房的第三次通告再次贴到板房区公告栏,结果一如之前。

第一次分房“流产”,就已让居民心存疑惑,而一再推迟分房让板房区内传言四起。居民不仅讨论房子,对基层政府工作人员在重建阶段的工作作风以及救灾物品和资金的分配去向也产生了质疑。

“压力释放小组”就是在这个时候,由社工站推动促成的。社工们在家访中捕捉到了居民们的情绪波动,认为应当开展一些活动让居民之间、居民与政府工作人员之间相互澄清和交流信息。另外,社工还希望通过小组活动收集一些居民对于摇号分房相关事宜的意见,经分析汇总向管委会反馈。

通过和管委会沟通,“压力释放小组”最终获准。而社工也借此听到了居民们最真实的想法,整理后形成“十条意见”,经管委会向上级部门提交。

若没有静坐的传言,“压力释放小组”或许会一直进行下去。然而,在被“叫停”后,社工婉言拒绝了管委会要求,并没有提供小组名单,他们开始深入走访各户居民了解事情原委,并与管委会彻谈多次。

在社工的努力推动下,几日后,该板房区的内部报纸上出现了关于政府对居民“十条意见”的回应,政府还解释了其他一些政策及实施情况,澄清了某些传言。居民们的情绪稍被安抚,还有人说,要将当日的报纸“留作纪念”。

集会风波似已解决,但仅有书面回应,居民心里并不笃定。

或是看到之前社工所发挥的作用,管委会再次找到社工站,希望其能帮助政府召开一次板房区全体居民交流会。社工站欣然同意,但提出自己只是协办者,鼓励管委会与居民积极交流,建议由管委会邀请居民。而社工主要负责后勤准备,以及必要时候的补充沟通。

于是,会议当天管委会用板房区的广播就这次交流会向居民进行了播报和宣传,这让居民有些惊异,他们并未想到管委会愿意与他们直面住房问题。整个交流非常圆满。这让居民踏下心,觉得管委会和自己站在一起。而管委会主任也在会后感慨:和居民沟通并不是那么难。

最终,板房区居民在2010年5月等来了两次分房摇号,2943户受灾居民根据摇号结果分到了首批住房。

关于住房分配所引发的这个故事,社会组织以及社工在其间起到了重要作用。在北京师范大学社会发展与公共政策学院副教授王曦影看来,对于社会组织而言,协调干部群众冲突时,最重要的也许不是帮助居民宣泄情感,而是当他们有政治诉求,和政府不一致甚至有矛盾冲突的时候,社工可以充当润滑剂的作用。“一方面对民众进行心理抚慰,弱化干群矛盾;另一方面对政府进行政策倡导,力求推进有助于群众的政策的制定和执行。”

由住房引发风波,在灾后重建的过程中并非个例,而社会组织在其间的润滑作用亦不可小觑。

汉旺镇某社区,因异址重建宅基地选址,曾引发了居民之间、居民与社区干部之间的冲突。汉旺镇社工站深入走访,了解到问题的缘由在于,居民都希望把自家的房屋建到好的地段。基于此,在社工站的推动下召开了“住房重建选址协调会”,居委会与居民、居民之间形成了一个交流平台。大家共同探讨选址的方式、如何保证地段较差的居民也能得到较好的福利等,并最终达成一致性意见。

农房重建与生计发展

有人说,2008年是中国“公益元年”。

当年6月8日,国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》,提出了“自力更生、国家支持、社会帮扶”的方针和“政府主导与社会参与相结合”的原则,指出:“国家鼓励居民、法人和其他组织积极参与地震灾后重建工作”。

另外,《防震减灾法》(修订)中也将“地震灾后恢复重建应当坚持政府主导、社会参与和市场运作相结合”作为恢复重建原则写入了国家法律,进一步从政策制度层面明确了政府、企业与社会力量灾后重建中的角色定位,为社会力量参与灾后重建提供了基础的法律依据。

现实中,汶川地震后,社会组织在救灾及灾后重建中,的确爆发出惊人力量。

住房重建,是社会组织在灾区重要的工作领域,除作为多方沟通的润滑剂外,很多社会组织也为农房重建提供技术支持与资金资助。

香港福幼基金会便是其中之一。在绵阳市江油旧县村,该基金会为了帮助农民降低建房成本,找到了一项由兰州大学和湖南大学共同研究的建房建材专利技术。传统房子是一层砖、一层水泥,而此专利采用一种新砖,只需一个个往上摆而不用砌,任何一个妇女一天都可以完成30平米左右的工作量。推算下来,盖一栋房原来需要两个月,使用这种新技术则只需要半个月。节省了水泥砂浆,节省了工事与人力,原本造价800多元一平方米的房屋,使用新技术,每平米可减少100多元。

另外,在给予农户住房重建资金时,香港福幼基金会采取的是将资金折合为等价的建筑材料发放农户,以防止农户将重建资金挪作他用。

与香港福幼基金会不同,中国扶贫基金会在协助居民住房重建时,却选择不直接给居民提供材料。

中国扶贫基金会所开展项目的绵竹民乐村,面临的居民较多,500多户,在基金会看来每户需要都不相同,直接提供建材很可能众口难调。另外,鉴于基金会并没有给居民在建房上提供太大额度的资助,他们希望能够和政府的资金配套。当然,为了防止建房资金被有些居民挪作他用,基金会没有选择直接给大量的现金,而是根据进度给与补贴资金,这样也可以对房屋质量进行控制。

除了资金支持,中国扶贫基金会也给民乐村的住房重建提供了技术支持。

在项目开始之初,基金会就完成了村落的整体规划,希望把原来的散居变成相对集中的居住方式。同时基金会邀请了一些专业人士对原来的建筑结构、建筑风格、居住习惯进行了调查,做了关于重建房屋外观与结构上的新设计,并给居民提供几种可供选择的户型方案。

真正建设开始,基金会推动成立了“农户建房互助合作委员会”,请来很多施工单位,由各个施工单位介绍自己的资质、实力、价格、服务范围等,让居民自己来选定。在这一过程中,基金会会提供给居民一些建议,如招标的流程怎么操作等。

之后,基金会会给居民提供签订合同的培训,如混凝土标号、钢筋型号、红砖尺度都不能在合同字面上标注马虎。另外,基金会还会邀请政府建委及有关专业部门经常在施工过程中检查,并找来美国一个名为“震后造家”的机构给农户培训。

鉴于民乐村没有任何企业、厂矿,只有最传统的农业种植养殖,为了帮助当地民众在安居后也恢复家庭生计,基金会协助民乐村成立了种养专业合作社。基金会的思路是:农村灾后重建不是原有村庄的简单恢复,而是新农村建设的机遇。新农村不仅是指老房子变成新房子,更应包括生产方式和生活方式的进步。

在北京师范大学社会发展与公共政策学院副院长张强看来,中国扶贫基金会在民乐村的项目探索,涵盖了社会组织参与灾后重建时的两大领域:住房重建、生计发展。另外几个领域为:医疗卫生、环境保护、心灵重建、教育发展、文化保全等。

社会组织自身“生计发展”

2013年5月,距离汶川地震已有五年。五年时间,有的社会组织在灾区慢慢生根,有的却渐渐退出。不可否认,资金短缺是造成其发展困境的一个原因。

根据国外经验,面对财务窘境时,很多社会组织会调整发展策略,越来越多地采取制度框架内允许的营利行为赚取收入,最终实现组织目标。基于此,张强博士强调了“社会企业”的概念。在他看来,与传统的非营利组织不同,社会企业开展商业经营活动,一定程度采用营利企业的管理模式,通过赚取利润完成其社会使命,强调平衡社会与经济的双重可持续性发展;而与追求单一经济可持续性的营利企业不同,社会企业又不以营利为最终目的。

“如果严格按照社会企业的定义来考察,我国目前是否存在以及在多大规模上存在社会企业还有待研究。”但张强表示,天津鹤童,这个由民间发起、投资、运作,以老年服务为主的组织,一直作为中国社会企业发展模式的典型个案,受到许多研究者关注。

在“5•12”地震发生后,根据四川省民政厅发布的数据,灾区约有三千名各类伤残老年人急需照顾,这也是推动“红十字鹤童绵竹市紫岩护理中心”成立的原因。与依靠社会捐助或政府资助获取运营经费的社会组织不同,鹤童开展持续的市场化经营活动,通过提供有偿服务的方式获取组织的主要收入来源,从而保障组织的资源自主性。

就像张强在“红十字鹤童绵竹市紫岩护理中心”走访时,中心员工所介绍的:现在住在中心的14个人里有11位是完全没有经济支付能力的,他们大多是政府送来,孤老占多数……孤老由政府提供低保费,但中心还是要采取可持续的社会企业模式。所以中心主动到社区走访,发宣传单,到社会上给老人介绍鹤童这种新的养老院模式,争取更多有支付能力的老人入住。

或许,鹤童的社会企业发展模式,不仅为灾后重建过程中当地孤老孤残提供了可持续的专业服务,同时也为其他社会组织更好地实现社会、经济平衡发展,提供了某种借鉴。

汶川实践的行动启示

在张强的调查中,他发现,不同于国外,在中国的NGO最重视的并非是顾客或资助方,而是政府。“这可能与中国特殊的政治环境以及灾后重建的特殊背景有关。”

汶川地震后,绵竹遵道镇曾活跃着一支名为“遵道志愿者协调办公室”的社会组织,由来自各处的企业、社会组织与个人志愿者共同组建。从性质而言,“志愿者协调办公室”是政府、企业和志愿者组织的结合体,办公室隶属于政府系列,同时具有相对独立性。

成立之后,“志愿者协调办公室”开展了有序、有效的灾后志愿服务,得到政府和民间的双重褒扬。

中国社会科学院社会学研究所谭深、罗琳、沈红,曾在《民间公益组织和志愿者在汶川的进退持守》一文中,专门记述了“志愿者协调办公室”之后的“转制”。

2008年9月,由镇政府发文,成立遵道镇社会资源协调小组,由镇委书记担任组长。“志愿者协调办公室”向“社会资源协调办公室”的转换,强化了政府的主导地位和目标,办公室的主要功能也发生了转化,变为侧重于政府的代理机构。

而这种转变,在2009年1月明确地显现出来:当时,新成立的“社会资源协调办公室”组织了一次对镇政府、本地居民和志愿者的调查,以制订新一年的计划。调查反映出政府对志愿者介入当地社会事务的谨慎,再次提出“志愿者不要给政府添乱”;对志愿者的希望则是“给政府提供一些产业扶持思路及资源”,做一些 “招商引资”的工作——这显然已超出社会组织的工作范围。

各种催化之下,2009年5月,多家网站上出现了一份《各方志愿者退出遵道社会资源协调办公室工作前的报告及相关工作总结》,昭示了“遵道模式”的最终结束。

“遵道模式”的悄然退场,自然有其内部种种原因,但同时它也是社会组织与政府、企业互动中兴衰成败的典型。对社会组织而言,与政府、企业可否形成良好互动,某种程度决定着其发展的空间。

今年3月,国务院宣布将放开四类社会组织的登记,今后成立这些组织,可直接向民政部门依法申请登记,不再需要业务主管单位审查同意。有人评价,这是有重大意义的改革新突破,而放开登记的同时,社会组织本身也当自强。

而灾后社会工作在汶川的实践、社会组织在汶川的嬗变,或已提供了某种启示:社会组织要建立政府、企业及社会等多元参与的治理视角;要增强自主筹款能力;要完善财务治理结构,建立健全内部控制;要健全团队激励机制,增强员工培训及稳定性……这些,都将给中国社会组织的发展提供借鉴。

(本文部分内容参考《NGO参与汶川地震灾后重建研究》、《汶川地震社会工作案例集》。本组报道得到了北京师范大学社会发展与公共政策学院的大力支持,特别感谢张秀兰、李海燕、张强、张欢、王曦影、陆奇斌等老师给予的帮助)

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