回顾从汶川到芦山的救灾之变

汶川经验:

应急状态下需要“反常规”操作

汶川地震后一个月,北京师范大学社会发展与公共政策学院就组织对四川主要灾区绵阳市9个县(区/市)238个乡镇党委书记(或乡镇长)进行了深入访谈,对乡村地区应对巨灾的领导力进行了深入研究,其中一些经验对当下抗震救灾仍有启发意义。

应急管理体系应纳入临时组织

在布置应急管理体系的时候是不是把正式组织和非正式组织都纳入,如政府组织可以包括政府、规模NGO;非正式组织包括民间草根组织、个人志愿者、临时专业组织。

很多传统应急方式成为乡村应急处置中很有效的手段。比如,“每个院子中都有喊院员,在特殊的情况下,可以喊醒每个人(给每个人电话费或者补贴)”、“每个村发了锣、警急情况下敲锣示警,按照预定撤退路线撤退。”

紧急情况下乡镇指挥干部采取的临时管控措施是很有效、很值得在常态中推广的。比如:把管辖区内的所有粮食、水、药品、汽油等关键性资源从组织或者个人手中调集起来,作为应急物资,登记签字但不付钱,姑且称之为“征用”或者“借用”。在某些地方,征用物资的时候,要求商家按正常价格出售,政府来控制价格。

“……调回已经处分撤职的书记,让他负责安置老人和学校的学生……”

“……我们采取了一些强制性措施,这个也是没有办法的事情,违法的事情我们也没少做。但对于一些在平常属于违法的行为,在当时并没有引起百姓的怨言……”

这些经验暂且不考虑能从既有的制度中找到,但通过这次地震,我们可以确定这些特殊措施都应该制度化,比如,应急物资的布局安排、特殊情况下基层政府的征用权力等。

提高乡镇应急资源分配的公平性和效益

应急资源的整合和有效使用的问题。乡政府的救援能力有限。资源匮乏、乡镇政府几乎没有应急储备物资,很多物资都是临时征用百姓和商户的,很多时候,资源都是乡镇的人去上级指挥部申请来的、或者是碰巧遇到部队,才引入了外部救援力量。

资源的公平性问题,在不同政府之间、伤员与普通公众之间、普通公众之间等,都出现了类似的问题:“对于太多的伤员,谁先进入救护车,书记说医生说了算。这似乎也是比较公平的办法了。”“人都是很惜命的,危急时刻只有靠做思想工作,党委书记对群众的宣传工作实在太有必要了。”“在利用军车转运伤员的过程中,很多老百姓也蜂拥而至,但伤员比普通百姓更需要救治,党委书记只能软硬兼施对群众做思想工作了。”

在解决公平问题的时候是基于一种最原始的伦理关系,在某个乡镇“……板房在政策出台之前就组织人住了,是由乡党委书记统一安排,第一考虑学生。第二考虑老幼伤残、怀孕6个月以上的、家中有一周岁以下的孩子、70岁以上老人的……”

比如:“……最大的困难就是救人救不出来,束手无策,伤员也是束手无策,缺医少药,医院的液体全挂上了。”

“……14号中午我就直接闯入了绵阳市抗震救灾指挥部,找到县委书记,汇报我们陈家坝很惨,然后找了医疗救护组的局长,我说要给我派医疗队,他说马上安排。我说什么时候到?他说现在还在成都,两个小时吧,我就告诉他们送物资、运伤员一定要从江油来。他们不知道路线怎么走,一说北川很惨,都跑到县城(曲山镇),就把陈家坝给忘了。”

“就相当于部队是碰巧来的,您说的消防队员和医疗队都是因为你去了指挥部要过来的?”

“是的。”

“……如果不是碰巧,部队根本不可能来得这么快。”

“……第一,126名危重病人必须转移出去,这是最重要的。第二,粮食问题。由于退耕还林,群众靠政府补贴买粮食,自家没有存粮。第三,缺少帐篷。”

“……搭帐篷的彩条布是直接征用的。我们把个体户超市的米、面统一收了。”

“……通信是救灾中的薄弱环节,有必要根据风险分析,给风险最大的地区配备卫星通信设备。震后13天才恢复通信,之前的信息完全靠人来传递。开始派出3批人去报信,但多天未归。信息传递不及时,也不安全。”

(节选自《应急管理案例集》(闪淳昌、薛澜、张秀兰主编)

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