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[导读]多位高官对财产公示问题正面表态,民间呼声与地方实践相互激发,内部申报制度行之有年,“阳光法案”只待最后一步

阳光法案 只欠东风

中国20多个地方的官员财产公开试验使命已经基本完成,全国层面上的制度设计也已具备条件,只需政治决断。

财新《新世纪》记者 任重远 实习记者 李梁

“我们现在已经有了重大事项的申报制度。(申报内容)包括住房、有价证券、一年的各种收入等。市级干部都要填表报到中组部,而且要我签字。局级行政官员要报到市委组织部。”

11月9日,在中共十八大上海代表团对中外媒体开放的提问环节,时任中央政治局委员、上海市委书记俞正声在被问及官员财产公开问题时,作此表示。

俞正声说,这个制度还不够,上海市党代会报告明确提出,要逐步实行财产公开制度。在制度上建立一套完备的、便于群众监督的办法,才是管好自己的亲属和身边工作人员最有效的途径。

同一天举行的广东代表团对中外媒体开放环节中,中央政治局委员、广东省委书记汪洋亦对同一话题表示,将按照中央的要求,逐步建立和完善官员财产申报制度。

俞正声在11月15日当选为中央政治局常委。他与汪洋关于官员财产申报和公开问题的直接表态,引发了舆论的热烈关注。

在十八大报告重申“让权力在阳光下运行”,并强调“严格执行领导干部重大事项报告制度”的背景下,官员财产公开制度,这项多年来备受各界期待的“阳光法案”,再获重大推力。

多位学者、反腐败官员及人大代表向财新记者表示,20多个地方试验的使命早已基本完成,全国层面上的制度设计也已具备条件,只需政治决断。

高官鲜明表态

“我愿意,没有任何问题”

11月8日,时任中共中央总书记胡锦涛在中共十八大开幕式上作报告时强调:“各级领导干部特别是高级干部必须自觉遵守廉政准则,严格执行领导干部重大事项报告制度,既严于律己,又加强对亲属和身边工作人员的教育和约束,绝不允许搞特权。”

虽然报告并未提及党政领导干部必须公开其个人和家庭财产,但在代表团讨论中,多名高级官员的表态,引起公众高度关注。

11月9日下午,上海代表团对外开放,俞正声除了作本文开头时的表示,还特地提及,自己夫人已经“裸退”,没有任何职务或兼职,孩子是自谋职业。对于是否会带头公开财产的问题,俞正声表示,只要中央决定,自己很容易公开,“因为我没有多少财产”。

在同一天,广东代表团对外开放,中央政治局委员、广东省委书记汪洋在被问及财产申报制度建立和完善的情况时也表示,中央已经有明确规定,相信中国官员会按照中央有关规定,逐步地使财产都公开化。

汪洋还表示,广东也在试点,将会继续探索。此前的5月,汪洋在广东省第十一次党代会报告中提出,广东省将“进行领导干部个人财产申报试点”。

除此之外,十八大代表、国家知识产权局局长田力普也在11月11日接受记者集体采访时表示,“关于财产公开,我会按照中央的安排,如实地填写相关的情况,如果有要求,我愿意,没有任何问题。”

类似的高官对财产公开的鲜明表态,近年来并不鲜见。

例如,2011年全国“两会”期间,新疆自治区党委书记张春贤也曾表示,自己已经按照中央现有的规定,如实填报有关情况,“如果将来需要向全社会公布财产的话,只要有这个制度设计,我会率先公布我所有财产。”

北京大学法学院教授王锡锌认为,上述表态都是面对记者提问时所作的回复,而非主动谈及官员财产公开,所体现的,更多是舆论对这个问题的关心。但从这些回复来看,“可以感受到执政党直面这个问题的决心和自信。说明建立官员财产公开制度已经成为一种共识。”

舆论倒逼公开

官员财产内部申报制度行之有年,效果有限;十余年来不断有全国人大代表提出议案

除了高级官员的表态,一些基层官员甚至拿出了自己的实际行动,来证明财产公开并不可怕,他们已经“准备好了”。

2012年10月30日,湖南省汉寿县政法委副书记张天成,通过微博主动公开了他的家庭财产,称自己每月工资2981.8元,年计福利奖金约4732元,妻子年收入约3万元。现有老屋七间,曾花40万元购得房产一处,现已升值颇多。女儿出嫁给出22万元之后,现负债4万元,月供房贷777.7元。

这一积极态度,赢得公众广泛赞赏。而今年早些时候曝光的“表哥”“房叔”等事件,也从反面揭示着“阳光法案”的出台必要。

今年8月26日,时任陕西省安监局局长杨达才,在延安特大交通事故现场视察时面含微笑,由此被网友“人肉搜素”并被曝光有多块名表,还被戏称为“表哥”,其财产来源也被质疑;9月21日,陕西省纪委通报,杨达才存在严重违纪,对其实行撤职、“双规”。

10月9日,有网友发帖称,时任广州市城市管理综合执法局番禺分局政委蔡彬及其家庭成员名下拥有21处房产,蔡彬也因此赢得“房叔”称号。

据番禺区纪委事后通报,经查,蔡彬家庭房产数量与网帖所列数量基本一致。目前,蔡彬一案已经进入司法程序。

国家行政学院教授汪玉凯认为,这些事件说明,当官员财产申报制度运作低效时,网络监督起到反腐和社会监督的功能。倘若没有网民的“穷追猛打”,杨达才可能还是“好官”,无人追究。网络监督只是一种极端手段,是在倒逼政府建立官员财产的公开制度。

2010年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅曾联合印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,要求县处级副职以上(含县处级副职)党政领导干部和大中型国企领导干部必须每年上报个人和家庭成员的收入、房产及投资等事项。

这项“重大事项报告制度”,可以上溯到1995年印发的《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。这之后,政府和执政党出台了一系列类似规定。但是,和公众所期待的“阳光法案”——官员财产公示制度相比,这些规定只是要求领导干部向组织报告有关事项,而无需向公众公开,同时,对于未如实申报的情况,也缺乏明确、有效的问责。多年来,这些规定的实践效果有限。

1994年,第八届全国人大常委会曾将财产申报法正式列入立法规划,但未能实际进入立法程序。2005年,在公务员法的制定过程中,对公务员财产申报制度予以规范的建议最终未被采纳。十余年来,不断有全国人大代表提出议案,民间呼声更是持续不断,然而正式的立法工作,目前还未启动。

地方试点先行

已经或即将开展官员财产公示制度的地方试点已达20个,已完成了其“发现问题,凝聚共识”的历史使命,也直接指出了解决之道:“顶层设计、中央决断”

全国层面的立法尚在酝酿,各地试点早已陆续先行。据财新记者不完全统计,自2009年新疆阿勒泰地区首开先河以来,已经或即将开展的地方试点已经达到20个。

其中,地级行政区四个,包括新疆阿勒泰地区、重庆市黔江区、宁夏银川市和江苏淮安市。县级行政区则多达16个。最近的一个试点,是广东省佛山市的顺德区,将于明年开始实施。

这些试点多数都是由地方自发开展,并非来自中央指定和统一部署。财产公开的方式、范围等也不尽相同——包括淮安市、黔江区在内的十余个试点,都选择了内部公示。在公示对象方面,拟提拔的科级干部成为最主要群体。

尽管各地的试点步伐谨慎,但仍赢得舆论赞誉。然而,这些试点的持续性普遍令人遗憾。除了新启动的几个地区尚待观察,最初的那些地方试点,基本上很快就无疾而终。

“先天不足,来去匆匆”,成为多位学者、反腐败官员及人大代表对“阳光法案”各地方试点的共同评价。

据北京大学法学院教授王锡锌和湖南省纪委预防腐败室副主任陆群分析,这些试点失败,至少有三方面原因。

首先,在文化心理层面,各级官员普遍抵制这一制度。由于现行法律甚至党章都未对官员财产公开作出要求,其他地方也未开展相应工作,试点地区的官员难免感到心理失衡。与此同时,整个社会的“仇富”“仇官”情绪,也令诸多官员感到压力,不愿公开。

加上这些试点皆由各地主政领导自行推动建立,在没有立法支持的情况下,很难制度化。若相关领导离任,自然难以持续。最常被人提起的例子,还是阿勒泰地区。在该试点建立之初,当地纪委书记吴伟平曾经投入很大心力,并在网上公布了自己的联系方式。可惜当年晚些时候,吴伟平不幸病逝。此后,阿勒泰地区的官员财产公开信息基本不再更新。目前,曾经用来公开信息的阿勒泰廉政网,甚至已经无法登陆。

其次,在操作层面上,财产公开所需要的很多配套措施,都是地方试点难以提供的。

例如,为确保如实申报,有关部门应有权力对相关信息进行核实。这就涉及金融实名制、异地财产联网、股票信息和银行账户的查阅等。以目前试点地区的行政级别来看,基本很难得到相关部门的支持和配合。

再者,从制度逻辑层面,试点多以新任科级干部为主要规范对象,与约束权力的制度初衷差距不小。

从各国的经验来看,官员财产公开制度的重点约束对象,往往都是高级官员,比如各地方、各部门的“一把手”等。因为这些人手中掌握着巨大权力,存在腐败的可能性更高,对公共利益的影响也更大。

但是,限于地方试点的行政级别,往往很难突破相应阻力,无法对当地最高官员甚至更高级别的官员提出公开财产的要求,其反腐效果自然大打折扣。

“新任官员之前没有掌握权力,还没有什么腐败的机会,要求他们公开财产,只能起到预防的效果,而对权力本身约束不了太多。即便不对照国外,这也满足不了老百姓们的强烈要求。”全国人大代表韩德云分析说。

在诸多专家看来,地方试点囿于自身条件,难以实现真正突破,到现在已经完成了其“发现问题,凝聚共识”的历史使命。它们失败的原因,也直接指出了问题的解决之道,那就是“顶层设计、中央决断”。

顶层设计只待决断

中央纪委回复连续七次提出“阳光法案”建议的韩德云, 确认在研究“怎样拿出一个有中国特色的、符合国情的公开方案”

“官员财产公开必须自上而下开展。除非中央决断,相应配套制度很难建立,否则难以突破实施中的具体阻力。”王锡锌表示。在他看来,这项制度的建立,关乎公共官员的职业伦理和公民知情权的满足,执政者理应对此作出政治决断。

中山大学教授郭巍青也提出,“官员财产公开关涉国家形象竞争”,在世界各国普遍扩大公开范围的背景下,这一决断显得尤为必要。

2012年4月,美国总统奥巴马签署了《反国会知情交易法案》(Stop Trading on Congressional Knowledge Act,STOCK Act),规定政府伦理办公室必须建立网站,将高级官员申报的财产信息表上网,供公民随时登录查阅,以进一步降低其信息获得的门槛。

在此之前,上述表格只在内部归档,虽然公民可以申请调阅,而且不会遇到任何障碍,但是要花费时间;填写申请表还要披露个人的姓名等身份信息,也对一些人造成心理障碍。

近期,多位中国大学生向有关部门申请公开被“爆料”官员的财产,却屡遭拒绝。9月1日,三峡大学学生刘艳峰向陕西省财政厅申请公开“表哥”杨达才2011年度工资;10月10日,南京邮电大学学生段国超也向广州市城管局番禺分局、番禺区财政局申请公开“房叔”蔡彬2011年的工资总和。但是,上述努力都被拒绝,理由是“该申请不属于应主动公开的政府信息范围”。

陆群认为,当前腐败问题呈易发、高发趋势,反腐败任务十分艰巨,十八大报告宣告“对腐败分子严惩不贷”,彰显决心,应借机加强反腐败立法,推进官员财产公开等制度实施,以有效控制腐败蔓延。

面对这些呼吁,中央已经做出部分回应。10月8日,胡锦涛在十八大报告中多次提到,要“严格执行领导干部重大事项报告制度”“健全反腐败法律制度”,“推进权力运行公开化”“让权力在阳光下运行”“加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督”。

尽管没有明确提到官员财产公开制度,但曾连续七次向全国人民代表大会提出“阳光法案”建议的韩德云认为,“对此,中央应该已经有了决心”。

据他介绍,今年8月份左右,中央纪委又就此事给他回复,“态度比往年更加积极。”在回复中,中央纪委确认“应该建立官员财产公开制度”,现在只是在研究,“怎样拿出一个有中国特色的、符合国情的公开方案”。

韩德云根据从各方渠道了解的信息判断认为,中央应该已有方案,在形式上也许不会出台一部专门的《财产公开法》, 更可能是在一部总括性的《反腐败法》中明确这一制度。

在多位专家看来,这样形式上的差别,无损对该领域的实际突破。目前,制度设计本身条件已经具备,虽然立法仍需要更多的理性讨论和调研经验来支持,但只要中央确实做出政治决断,给出建立财产公开制度的时间表,这一态度本身,即能迅速凝聚行动力量。

阳光法案,只欠东风。

(财新网(微博))

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