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铁路产品认证趋向独立

2012年06月18日13:57财新网-新世纪我要评论(0)
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[导读]引入第三方认证能否走到底,铁道部是否会完全退出对产品认证的干预,将决定铁路供应能否真的打开竞争之门

□ 本刊记者 谷永强 | 文

安讯总经理张永强最近打算根据新流程再申请一次铁路产品认证,因为新颁布的《铁路产品认证管理办法》让他看到了进入高铁市场的一线希望。三年前安讯研发了一套动车位置追踪系统,拿到了上海铁路局的新技术评审资质,但一直没有从铁道部运输局装备部管验处获得通过。

继开放民间资本,下放铁路招标权力之后,铁道部再出铁路产品认证新规,过去掌控铁路产品市场准入大权的铁道部部属主管部门将退出产品认证和技术评审的审批流程,仅负责项目备案。过去弱势的执行部门——中铁铁路产品认证中心(CRCC,下称中铁认证中心)将独立成为第三方认证机构,受国家认证认可监督管理委员会(下称国家认证委)的监督管理。

6月5日,铁道部科技司联合国家认证委发布新的《铁路产品认证管理办法》,提出“由具备法定资质的认证机构对相关铁路产品是否符合标准和技术规范要求实施合格评定活动”,取消了过去铁路产品认证必须在中铁认证中心进行的规定,意味着未来可能向更多的第三方开放铁路产品认证。这一新规将从7月1日起施行。

据财新记者了解,铁道部同时还下发了内部文件,提出将铁路产品认证权和新技术评审权下放给铁路局,厂商通过铁路局组织的认证和评审流程之后,直接交由中铁认证中心作为第三方进行重新认证和评审,并对中铁认证中心实行事后的法律责任追究制度。

由于铁路垄断体制,高额采购、关系型招投标等不仅滋生在动车领域,在货车、路局采购中亦屡见不鲜(详见本刊2012年第7期封面报道“奢侈动车”)。铁道部当年推出铁路产品认证和新技术评审制度,初衷是为了控制铁路设备产品质量,但实际运作中却抬高了整个市场的准入门槛,成为了保护先期进入者的壁垒。现在,新办法是否会弱化铁道部的角色,推动铁路招标评审标准化透明化,业界有期待也有疑虑。

进入壁垒来自铁道部

根据铁道部2003年颁布的《铁路产品认证管理办法》,凡被铁道部纳入铁路产品认证目录内的产品,均以产品认证为准入方式,在未取得铁路产品认证许可之前,一律不得在铁路市场销售。

自此,铁道部在谁能成为铁路供应商的问题上发挥决定性作用。铁路产品认证组织框架由铁路产品认证管理委员会(下称管委会)和中铁认证中心两部门构成。

管委会为最高权力机构,对铁路产品认证进行统一管理、监督和检查,由铁道部总工程师任主任,科技司司长为副主任,同时铁道部运输局副局长、计划司和法规司副司长等任委员。管委会在铁道部科技司设秘书处。中铁认证中心的前身为铁道部下属的铁路产品质量监督检验中心,下设15个产品监测站,根据铁道部管委会制定的认证技术标准,负责对认证产品进行检测。

据一位铁路设备供货商透露,当时国内企业获取铁路市场资质主要有两条途径:一是铁路上比较成熟的产品,管委会已经制定过技术认证标准,厂商可以直接向中铁认证中心申请认证。整个认证流程分为“技术审核——认证立项——工厂现场核查——产品随机抽样检查——专家组鉴定——认证成功或失败”等步骤。二是对于新研发的铁路产品,由于管委会尚未制定认证技术标准,无法直接向中铁认证中心申请认证。新产品在进入铁路市场之前,必须通过铁路系统的技术评审获取资质。

而技术评审又分为两类情况,一类是通过铁道部下属铁路局的总工程师办公室,申请新技术评审立项,获得立项后进行上路实验,并组织专家组做技术评审鉴定。而重大的新技术评审,则需要直接向铁道部科技司申请立项,由科技司批文转发铁路局,组织上路实验和专家组评审。如果新产品属于铁路车辆配件,通过专家组鉴定之后还需要通过铁道部运输局装备部验收,之后才能获取铁路市场资质。

“设备认证和技术评审最难的就是立项,能不能立项主要看关系,和领导熟不熟,领导同意了才能立项。”上述供货商称。

除了立项之外,能否通过专家组的鉴定评审也是关键。“之前产品认证和新技术评审都是在铁道部相应产品主管部门的主导下进行的,比如车辆配件,就由科技司和运输局车辆部的人组织专家组进行评审。”

由于进入壁垒的存在,铁路装备制造业中,有的技术型企业难以取得进入资质,不得不依附于关系型企业,凭借关系型企业的人脉进入铁路市场,但同时也受到对方的盘剥。像安徽合肥安讯铁道应用技术有限公司主要从事铁路安全与自动化产品的研究开发,但一直未能进入铁路市场。2009年北京铁龙恒通车辆装备有限公司找到安讯,拿安讯的技术去铁道部评审,然后将安讯的产品在铁路局和动车段销售,销售价格超过从安迅进价的2倍,而技术、产品、售后服务全部由安迅承担。

业内资深人士评述称,这种情形是典型的关系型企业盘剥技术型企业,原因在于拿铁路订单主要靠的是关系,而非产品。(详见本刊2012年第9期报道“铁龙的捷径”)

认证独立性提升

此次铁路产品认证流程的改变,很重要的一环是铁道部运输局等部属主管部门交出了过去的“生杀大权”,明确以后不再主管产品认证和技术评审。

为配合推进招标评审透明化改革,铁道部于6月初同时下发文件,将铁路产品认证和新技术评审权下放到各大路局。 中铁认证中心一位人士告诉财新记者,根据铁道部最新的文件要求,未来企业申请铁路产品认证和技术评审,可以直接向各铁路局总工程师办公室下设的科委和相应设备主管部门(铁路局下属车辆处、工务处、电务处、机务处)申请,获批立项之后,由路局组织上路实验和专家评审鉴定,通过之后评审信息将在路局网站公开,同时铁路局将把评审材料分别上交给铁道部相应设备主管部门(部属车辆部、机务部、电务部、工务部)和中铁认证中心 。中铁认证中心作为独立第三方进行认证和评审,而路局上交给铁道部科技司和运输部的材料只是作为备案 。

如果多家厂商针对同一款产品或技术在不同的铁路局分别申请产品认证或技术评审,在中铁认证中心认证独立评审之后,由铁道部运输局和科技司组织设备生产厂商、铁科院和中国南车中国北车进行“统型”,“制定一套统一的技术标准,规定统一的设备技术标准、型号、尺寸。”

“未来铁道部主管部门将不再参与产品认证和评审鉴定,权力下放给下面路局;虽然路局仍然可能给企业设立门槛,但全国有18个路局,和之前相比,企业在申请时选择的余地相对多些,客观上降低了进入的门槛”,上述中铁认证中心人士称。

除产品认证和技术评审权下放之外,和旧办法相比,新的铁路产品认证管理办法另一个重大改变,就是将铁路产品认证机构资质向社会第三方开放。在2011年底举行的2012年度全国铁路工作会议上,铁道部部长盛光祖表示,要制定认证管理办法,积极吸纳具有相应资质条件的社会第三方机构参与铁路产品认证工作,确保设备质量可靠。新办法删除了原先铁路产品认证“必须”在中铁认证中心进行的规定。国家认证委认证部一位人士在接受财新记者采访时也表示,“未来不排除由中铁认证中心之外的合格机构来做铁路产品认证。”

在新的产品认证流程中,认证机构的独立性有所提升。在对认证机构的管理上,新办法提出,国家认证委“负责铁路产品认证工作的监督管理和综合协调工作”,铁道部则负责“铁路认证产品在铁路使用领域的监督管理”。而上述中铁认证中心人士称,此前中铁认证中心受铁道部管委会的领导,“产品认证和技术评审整个过程也由铁道部运输局和科技司主导,中铁认证中心处于相对弱势的地位”。

值得关注的是,新办法提出认证机构要对其做出的认证结论承担法律责任,设定责任追究机制。

“在程序上由铁路局认证评审之后,中铁认证中心要作为第三方重新做出鉴定和评审。责任追究制度对认证机构是一个制衡,保证认证机构在认证和评审的时候保持独立。”上述中铁认证中心人士称。上述国家认证委人士对财新记者表示,此次新的铁路产品认证管理办法出台,国家认证委只是配合,认证委和铁道部尚未谈及未来双方在铁路产品认证管理中的具体角色,“铁道部现在还没有进一步细化的计划,接下来认证委会和铁道部继续沟通双方各自的职能分工。”

一位铁路设备供货商对财新记者表示,铁路产品认证和技术评审的改革还应该更彻底一些,应该纳入国家认证体系,脱离铁道部的管辖,以免铁道部干涉太深。“更好的程序应该是国家制定一套具体的技术标准,厂家的产品符合技术标准后,就可以直接到中铁认证中心申请认证,而认证的过程要让技术来说话。”

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