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赵坚:刘志军案与铁道部改革契机

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铁道部原部长刘志军被开除党籍,涉嫌犯罪移送司法机关处理,原因是严重违纪和对铁路系统出现的严重腐败负有主要领导责任。铁道部运输局的多个局级领导干部也因为腐败被处理。

这一现象的根本原因,首先是没有进行政企分开、企业重组的改革;其次是仍然沿用行政手段管制铁路运价,导致了各方面的扭曲,腐败只是其副产品。由此可以得出铁路改革的两个重要启示。

其一,铁路不需要全路集中统一调度指挥。

长期以来,阻碍铁路改革的最大思想障碍是:铁路必须集中统一调度指挥,没有政府的行政权威或企业重组都会降低铁路运输效率。

实际上,调度指挥有两个层次,即行车调度指挥,以及车流调整及车流组织的调度指挥。这是两个相互联系,但内容和管理层次都不同的调度指挥。

行车调度指挥是保证行车安全和列车能够按照列车运行图运行的基本手段。行车调度是通过路局的各行车调度台具体实施的,在该调度台管理的区段,必须由列车调度员进行统一调度指挥。在这种含义上,任何国家的铁路在行车调度上都是统一调度指挥的。

车流调整的调度指挥则与管理体制和运输组织方式有关,是保证车流合理分布,提高路网和机车车辆运用效率的主要手段。我国铁路的车流调整涉及铁路局和铁道部两个层次。车流调整的调度指挥是在更大范围和更高管理层次上进行的,主要通过调度命令和调度日(班)计划来实现,实际上决定了铁路车皮的分配和使用。

实行全路集中统一调度指挥是把车皮的分配权力集中在铁道部,这是造成权力高度集中,进而造成腐败的根源之一。车流调整的职能是铁道部运输局具体负责,问题因此也主要集中在该部门。

在车流调整上是否实行全路集中统一调度指挥,是区别不同管理体制和铁路垄断程度的核心要素。铁路并不因为是一个网络就一定要实行整个网络的集中统一调度指挥。

刘志军等人坚持全路集中统一调度指挥的一个重要原因,就是要集中掌握紧缺的铁路车皮的控制权,用来打通关系谋取私利。高铁大跃进中的腐败不过是车皮腐败的延续和发展,而不是偶然的“个案”。当然在铁路运输企业重组中,统一调度指挥的权力也不能过于分散。这也意味着,我国铁路采用网运分离的改革是不可行的,因为把集中统一调度指挥的权力赋予一个高度垄断的路网公司会为新的腐败提供条件。

其二,必须发挥市场对资源配置的基础作用。

改革开放初期,我国实行的价格双轨制曾经导致了普遍的腐败。现在各类产品的生产价格和销售价格已经放开,其他交通方式的价格已经放开,但产品由铁路运输,价格就受到国家发改委的严格管制,由此造成了多方面的扭曲。

首先,由于铁路运价受到严格管制,铁路长期处于紧缺状态,这就为腐败创造了条件。如1亿吨煤由鄂尔多斯运到天津港就能创造出255亿元的寻租空间。煤炭经销商会拿出200亿元去打通关系,获得火车车皮,自己得55亿的利润。在市场经济条件下,各种利益主体都要实现自身利益的最大化。国家严格控制铁路运价创造出的255亿元租金,必然以最稀缺的车皮点装费及其他形式进行分配,这是导致腐败的根源之一。

其次,国家对铁路运价的严格管制、铁道部的政企合一体制、铁路要承担“三农”物资和学生半价等公益性运输、铁路行业处于亏损状态等多方面的因素,使社会资本失去进入铁路的意愿。铁路运输的瓶颈状况长期不能转变,又进一步巩固了寻租空间。

因此,用行政手段管制铁路价格,不仅没有管住价格,反而引导资源配置到铁路以外的领域,并创造出寻租空间。铁路系统出现的腐败现象固然有个别领导人个人品质方面的原因,但更重要的,是找出更深层次的体制根源,通过深化铁路改革来解决。(作者为北京交通大学经济管理学院教授)

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