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铁道部引民资缓资金压力 未来将下放货运定价权

2012年05月28日09:23财新网-新世纪我要评论(0)
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铁路改革动起来

对民间资本开放、下放招标权、提高货运价格,铁道部密集出台一系列改革组合拳,指向垄断、封闭和集权等铁路多年痼疾。铁路整体改革方案也在发改委组织下展开论证

□ 本刊记者 于宁 谷永强 王晨 | 文

进入5月下旬,铁道部密集出台一系列铁路新政。5月18日,铁道部官方网站公布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》(下称鼓励民间资本意见)。

5月20日,中央治理工程建设领域突出问题工作领导小组办公室、铁道部又联合发布《关于铁路工程项目进入地方公共资源交易市场招投标工作的指导意见》,要求取消铁道部和18个铁路局(公司)原有的铁路工程交易中心,改革铁路工程招投标管理体制,防范领导干部违规干预铁路工程招投标、明招暗定、权钱交易等问题。最重要的是,招标意见明确未来所有铁路工程项目按照属地或授权原则,进入地方公共资源交易市场招投标。

5月22日,北京铁路局又传出消息,铁道部已将新的全国铁路货运统一运价报至发改委,铁路货运价格将在现有水平上每吨公里提高1分。

对民间资本开放,下放招标权,提高货运价格,铁道部的一系列组合拳,表明公众高度期待却沉寂已久的铁路改革终于发动了,前两个政策针对的是业内外长期批评的铁路痼疾——垄断、封闭和集权,后一个则是为了缓解铁路在高铁大发展后带来的负债问题。一些接近铁道部人士还期待铁道部未来进一步下放铁路货运定价权。

铁路建设缺乏资金已在2012年第一季度显现,铁路投资同期下降50%。为缓解铁道部资金压力,以往铁道部发债按照证券法对公司制企业的规定,发债额不能超过净资产的40%。今年,发改委提出将铁道部按非公司制企业处理,放宽限额至不超过净资产,国务院已审批通过。近几年,铁道部发债额在每年1000亿元左右,放宽后,市场预计铁道部的发债2012年会增加到1500亿元。

与此同时,财新记者获悉,国家发改委也在研究铁路整体改革的方案。方案由发改委的体改委和基础产业司两个部门着手制定,铁道部也参与,现在还在初步论证阶段。据参加讨论的消息人士透露,对具体改革方式的争议很大,例如是否搞网运分离?如果客运下放,是一省一个,还是按区域划分?各省之间如何衔接?等等。在他看来,任何政策都有两面性,是利弊博弈。

民资谨慎乐观

在具体开放领域方面,铁道部18日在鼓励民间资本意见中承诺,将在新建线路项目、铁路工程建设、设备采购招标、产品认证等多个领域向民资开放,并专门强调“不单独设置附加条件”。

同时铁道部还承诺推进铁路投融资体制改革,拓宽民间资本投资参与铁路建设的渠道和途径;减少铁路行政审批,“凡市场机制能有效调节的,公民、法人及其他组织能够自主决定的,可采用事后监管和间接管理方式的,一律不再实行行政审批”。为让民间资本放心投资铁路,铁道部表示,将按照“平等准入、公平待遇”原则,在“铁路市场准入条件、财务清算办法、运输管理、项目审批、接轨许可及公益性运输负担”等方面,建立健全规章制度。

在债务重压和国务院高层要求之下,铁道部终于打开大门,放弃过去坚持的铁道部控股等条件,引进民间资本以缓解资金压力的意愿十分迫切。

投资者对此普遍欢迎,但很多投资者在接受财新记者采访时表示,整个文件仍相对笼统,至少在几个关键问题上铁道部还没能打消投资者的疑虑。

发改委一位参与制定政策的人士表示,发改委过去一直主张铁路对民资开放,这次确定大方向后,具体投资措施正在细化,特别是改革过去铁道部针对民资设置的种种具体障碍,否则民营资本投入铁路的“玻璃门”现象依旧难以打破。“货运以前就放开,但铁道部会在民营铁路接轨国道上刁难,民营企业无法对客户承诺运输到目的地。”上述人士说。在“玻璃门”后还屏蔽着铁道部内部封闭的清算机制,民营资本很难参与到主干线的建设中。近几年,只有几家大的央企例如神华集团,参与修建了几千公里的铁路。“神华集团有自己的货源,在鄂尔多斯有自己的煤矿,也有自有港口和船队,不怕铁道部刁难,但有这种条件的企业不多。”

在改革大方向上,发改委上述人士认为,在放开民资同时,不仅要保障民营资本的利益,也要考虑到铁道部的特殊职能。铁道部多年来政企不分,有垄断市场的弊端,也由于承担了春运、军事运输等政府职能。“这部分公共职能应由国家补贴,但实际上国家投入杯水车薪。此外,国线的运营收入有三分之一属于国家,铁道部不能自行支配,以后民企修建的铁路如果完全自行支配,对铁道部也不公平。”上述人士说。在争取国家补贴方面,财政部和发改委意见相左,铁道部也尚未提出清晰方案。

北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为,“铁道部想引入民间资本的态度非常积极,但要打破阻碍民间资本投资的玻璃门,并不仅是投融资体制问题,而涉及铁路深层次改革。目前铁道部的文件并未触及。”

在他看来,铁路深层次改革一是铁路定价权。目前国内铁路实行统一运价,铁路运输企业对客货运输价格进行调整需获得国家发改委批准。“一方面国家对铁路运价严格控制,同时铁路又承担着农产品运输和学生票、春运等公益性职能,运价不变成本不断上升,民营资本怎么赢利?”赵坚表示。

浙江一位合资铁路人士在接受财新记者采访时表示,缺乏定价权,公司难以根据运输市场变化调整票价,直接影响公司盈利。该公司曾向国家发改委提出客运价格浮动的建议,屡遭驳回。“春节时,黑市车票票价翻了一番,我们没办法提价;平时飞机票有时比我们的软卧还便宜,我们又没办法降价。”

在铁道部此次公布的意见中,铁道部对于定价权及对企业的公益性运输任务的补偿没有给出解决方案。

二是列车运行调度权。目前国内列车运行图与列车编组计划均由铁道部统一编制,合资铁路的过轨、运量分配、行车密度等,均纳入铁道部下属铁路局编制的日常运输计划。铁道部不愿放弃调度权。今年3月,新疆广汇集团投资的新疆首条民营铁路——新疆至甘肃的红淖三铁路已经动工。广汇集团一位内部人士表示,“这条铁路是广汇控股,铁道部参股,但未来线路运营调度权,仍需听从铁道部的统一调度指挥。”

和航空业类似,铁路运输存在对黄金运输时刻的争夺,能否在客货流高峰尽量安排更多的车次直接影响企业收入。民间资本进入后,存在与原国有铁路线路的结算问题。中国过去也曾有地方投资的铁路和极少数民间资本参与投资建设的合资铁路,大多效益不佳。

工程、货运先行一步

如果说因为铁路整体改革方案仍未出台,民间资本对于直接投资铁路建设、运营和管理心存疑虑的话,它们目前更感兴趣的是铁路工程建设、机车制造和铁路配套服务等领域。“只要能赚到钱,民营资本都愿意进。”一位铁路供货商表示,民间资本过去几年通过分包等方式暗中进入了铁道工程市场,但由于中铁、中铁建等国企是总承包,转包条款苛刻,回款拖欠严重,民企利益完全得不到保障。

招标权下放到各地受到铁路供货商普遍欢迎。据铁路业内人士介绍,以前铁路工程招投标由铁道部工程招标投标管理办公室及各路局招标办公室负责,包括审查招标人、组建并管理招标评标专家库等。除特殊情况外,铁路招标一律在铁路内部交易中心进行,包括铁路工程交易中心和各路局的二级市场等。

很多供货商在接受财新记者采访时认为,由铁路系统主导的招投标,负责招投标的官员及专家组成员都来自铁路系统内部,官员影响结果很容易。“刘志军下台前,招标结果基本上都是人为操纵。下台后,一些和刘志军有关的领域成了严防目标。选择最低价是没有政治风险的,因此中标价越低越好,一些企业为了进入打出低于成本的价格,也不利于安全。”一位供货商表示。

从2011年下半年开始,铁道部已在北京等城市招标时引入第三方平台来评标,监管工程项目招标评标、资格审查等政策仍执行铁道部原有规则。

此次新的改革打破了以路局为主导的招标方式,路局只派一个人参与,专家库也扩大了,由铁道部自己的专家扩展为全国的专家,并采用随机抽取的方式选择。据供货商称,在这种情况下,由于不知道哪些专家会参与,走关系会非常麻烦,成本更高。而且专家参与会侧重于从技术角度衡量可行性。

被漠视的投资者权益

在目前的铁路体制之下,以往业外资本投资铁路,最终结果令投资者满意的例子很罕见。

今年3月国家审计署发布的《京沪高速铁路建设项目2011年跟踪审计》显示,从2011年6月30日开通试运营,到10月底的四个月间,京沪高铁的客票收入达到51.24亿元。市场分析,全年的客票收入当超过百亿元。但这一消息并没有令投资人兴奋。

“这本身是条好线路,但铁道部至今未明确跨线收入是否属于京沪高铁股份公司,我们应得的利益并未得到保障。”一家接近京沪高铁的投资人称。

2007年底京沪高铁股份有限公司成立,注册资金1100多亿元,中国平安保险(集团)等七家险资投资160亿元,占13.93%的股份,成为第二大股东;全国社保基金理事会出资100亿元为第三大股东。铁道部及八家地方政府性投资公司总计占近80%股份,对重大事项有很大表决权。2008年4月京沪高铁正式动工,机构投资者在动工前入股,当时没有谈及跨线收入的问题。按照常规,其他铁路运输公司使用京沪高铁线路需要支付线路使用费,这在过去并不多见,因为以前大的铁路投资项目没有外来资金进入,不涉及利益分配问题。据投资人了解,铁道部的大致原则是,跨线运营方与京沪高铁的分成是1:1,即一半收入归京沪高铁。

投资人多次与铁道部谈及跨线运营的分成问题,都没有得到明确答复。上述投资人分析,目前高铁路网正在建设,跨线运营的还很少,但据投资人测算,到2015年高铁全部建成以及2020年运力充足的时候,跨线收入将至少占30%,如果一半归京沪高铁就是15%,这是一个不小的数字,缺少了这块收入对投资人将是巨大损失。

在京沪高铁投资中,投资人还遇到其他事先没有预料的问题。一是投资概算大增。2006年7月,在中国保监会的积极协调下,铁道部正式就京沪高速铁路项目向保险业进行了专门推介,四五十家保险公司、保险资产管理公司的相关负责人到会。当时称投资预算超过1600亿元,到2007年9月获批即增至2200亿元。对投资人而言,这会带来投资收益的很大变化。

二是高铁降速。虽然降速更符合实际情况与经济效益,但肯定会降低发车次数,在未来运力饱和的情况下对收入也有影响。由于近年高铁投资猛增,铁道部资金压力大,也非常希望引入机构投资者,但铁道部一贯强势作风令投资人在实际运营中缺少话语权,如果上述实质问题不解决,投资人热情很难提高。2005年投资1166亿元的武广高铁正式动工时,铁道部有意引入社会资本。2006年9月,铁道部内部人士曾向媒体透露,中国铁路建设投资公司出资约300亿元,平安保险旗下的平安信托等投资者出资170亿元(其中平安信托出资80亿元),共同建设这条高速铁路。

但是因为当时武广高铁还在建设期,离开通还有三年时间,这期间没有任何收益,很多投资人选择了退出。最终只有社保等少数投资人还在观望,但到2011年2月刘志军被查之后,引资陷入停滞。

京沪和武广高铁并非国内业外资本投资铁路建设项目的惟一先例。1991年9月,当时的国家计委批准浙江省与香港联盈兴业有限公司合资建设金温铁路,开创了新中国内地与境外合资建设铁路的先例。1998年4月金温铁路全线通车,成为中国第一条股份制铁路。在投资过程中,却因为预算不断超标,香港合资方不满铁路管理体制,认为浪费严重,几经曲折,最终撤资。最终金温铁路由浙江省和铁道部接盘,其中浙江省持股55%,铁道部占股45%,成为省部共有的合资铁路。

“民资投资铁路是要盈利的,现在除煤运专线外,铁路项目很难盈利,客运专线可能一进来就要亏损,没有盈利很难吸引民间资本。”赵坚表示。

据上述新疆广汇知情人士透露,广汇之所以投资红淖三铁路是出于产业配套的考虑,主要目的是为了把煤炭运出去,并不看重铁路本身收益,“目前矿区有一条从新疆到甘肃的公路,但运力满足不了公司的需求”。

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