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证券投资基金法诞生始末

2008年11月30日22:04中证网我要评论(0)
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  2003-10-29 中证网

  2003年10月28日15时03分,人民大会堂常委会会议厅,华灯璀璨。

  “赞成146票,反对1票,弃权1票。”工作人员宣读了表决结果。

  伴随着吴邦国委员长一声“通过”,起草历时4年7个月,审议跨越九届、十届两届全国人大常委会任期,为证券市场乃至社会各界瞩目的证券投资基金法终于降生。

  再回首,证券投资基金法由怀胎、孕育直至分娩,可谓一波三折,风雨坎坷——

  混沌之初

  有关发展投资基金的政策,最早可见诸1985年中共中央《关于科学技术体制改革的决定》。《决定》提出,要设立风险投资基金以支持高技术开发工作。遗憾的是,《决定》后的很长一段时间,真正的风险投资机制并未问世。

  1991年10月,最初的一批老基金“武汉证券投资基金”和“深圳南山风险投资基金”宣告成立。截至1996年底,全国范围内共有“老基金”78只,另有基金类受益券47只,分散在全国23个省市。

  新生的证券投资基金,很快引起了立法者的关注。

  在起草证券法过程中,全国人大财经委起草组就考虑对投资基金加以规定。在时任全国人大财经委委员的董辅##教授的建议下,1993年6月提交一审的证券法(草案)中曾专有“投资基金”一章。但后来,有关方面认为,对投资基金的发展吃不准,把握不住,建议在证券法中先不要加以规定。就这样,“投资基金”部分由一章变成了一个条款。到了1998年12月证券法审议通过的时候,这一条关于“投资基金”的规定也被取消了。

  据全国人大财经委法案室主任朱少平回忆,当时正逢老基金整顿、新基金试点刚起步。当时的老基金大部分属于综合性基金,既可投资于证券,又可以投资于实业。其中相当一部分基金将其募集的资金投向了房地产业,特别是在1992年、1993年海南高速发展、房地产开发形成泡沫的时期,结果不少资金被套了进去。后来,国务院对老基金着手进行整顿。1998年3月至4月,国务院《证券投资基金管理暂行办法》公布后,第一批证券投资基金才开始发行、交易。

  提上日程

  伴随着老基金整顿、新基金试点的顺利进行,也为了顺利推动我国证券投资基金、产业投资基金、风险投资基金的发展,投资基金立法逐渐提上议事日程。

  1997年11月15日,经国务院批准,国务院证券委发布了《证券投资基金管理暂行办法》。1997年中共中央第19号文件提出,要“研究制定中外合作投资基金管理办法和产业投资基金管理办法,并积极稳妥地进行试点”。1998年1月,朱总理作出了“请计委、人行抓紧制订基金管理办法,经批准后可以试点”的重要批示。之后,国家计委开始起草《产业投资基金试点管理办法》。

  在九届全国人大及其常委会上任之后,《投资基金法》作为一部重要的民商法律,很快被列入《九届全国人大常委会立法规划》。

  1999年3月30日,全国人大财经委在人民大会堂内蒙古厅召开了投资基金法起草组成立大会,确定了领导小组、顾问小组和工作小组的组成人员。厉以宁教授担任组长,张肖和周道炯任副组长,成员包括王春正、邓楠等人。

  根据全国人大财经委当时的起草工作计划,争取2001年底以前由全国人大财经委讨论通过投资基金法(草案),并将其提交全国人大常委会审议;并争取2002年底以前由全国人大常委会通过。

  谁曾料到,此后的起草进程却一波三折,立法思路也在一次次调整。

  观点交锋

  从投资基金法起草开始,立法始终围绕着是统一立法还是分别立法的思路进行争论。

  当时的主流意见是,凡称为投资基金的,都有类似属性,具备统一立法的基础。而且,如果分别立法,也就是由各政府有关部门起草单行法或者部门法规,必然产生越权监管,不仅加大立法成本,而且无端生出监管部门的冲突。反对意见认为,上述投资基金虽然有类似属性,但是如何定位以及各自的目的方式、投资对象、运作规则、政府干预程度都存在很大差异,很难在一部法律中作出规范。

  当时正值“十五”规划期间,各部门都在大力提倡发展产业投资、风险投资,许多人强调,投资基金法不应当只适用证券投资基金,也应满足对产业基金、风险基金进行规范的要求,就成了各个部门的愿望。

  因此,基金法起草组所定的一稿内容,采用了主流思路进行统一立法。

  但是,在2000年6月宁波会议之前,基金法的几次草拟稿都是按照基金目标方向不同分类,对这三种基金分别作出章节规定,其内容有交叉冲突,所以很多人反对统一立法。起草工作遇到困难。

  据后来接任基金法起草工作组组长的朱少平介绍,在第一次起草的时候,除开一个总则、监管和附则以外,证券投资基金一章,产业投资基金一章,风险投资基金一章。有几个著名的学者提出,这三种基金是按投资对象划分的,风马牛不相及,你放在一个法律里面,怎么来规范,这种情况下不能放在一起。

  经过讨论,大家形成这样一个观点,为了规范所有的基金,我们就要找它的共同点。它的共同点可以从资金募集的角度来切入。在宁波会议上,证监会首席顾问梁定邦先生出了个主意,既然是从资金募集这个角度来规范,资金募集的方法有两种,一种是面向社会大众的公募,一种是面向特定对象的私募,是不是两种方法都规范。这样就变成了公募基金与私募基金的分别。投资证券市场的基金主要是公募基金,应受到严格监管;而产业基金、风险创业基金则是私募基金,监管可以相对宽松。

  没有想到,一场突如其来的关于“私募基金”的大讨论,波及了正在进行中的立法。正如有人士所指出的,社会各界包括媒体对私募基金问题的过分渲染,引起了一些误解。

  终于,到了2002年1月,投资基金立法再起争端。有关方面认为,向特定对象募集没有提到产业投资基金,也没有提到谁来审批,认为写得不具体不充分,没有体现产业投资基金的发起审批前的主体等内容;而也有人对将创业投资基金等放进法律中持有异议。

  基金法领导小组担心,如果不能形成共识的话,即使提交全国人大常委会审议也可能被搁置。在这种情况下,有专家提出,为了避免冲突,干脆一改主流思路,回到分别立法思路。就这样,投资基金法更名为证券投资基金法。

  艰难起步

  2002年8月23日,证券投资基金法(草案)提交九届全国人大常委会第二十九次会议进行第一次审议。

  厉以宁在作提请审议的说明时说,目前在我国经济生活中存在多种形式的基金,各种基金具有不同的性质和功能。根据法律名称和讨论中的一致意见,本法只规范证券投资基金。证券投资基金是指通过发售基金份额募集资金形成独立的基金财产,由基金管理人管理、基金托管人托管,以资产组合方式进行证券投资,基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的投资组织。

  一审稿草案对公司制基金作了原则规定,同时确定具体管理办法由国务院另行规定,既为其今后发展留下空间,也为资本市场发展和金融产品的创新留下了余地。

  为方便全国人大常委会委员们对草案的审议,2002年10月28日,九届全国人大常委会第三十次会议在闭幕后专门举办了投资基金法律制度讲座。在那次讲座上,时任全国人大常委会委员长李鹏指出,建立和完善证券投资基金法律制度,对于发展机构投资,促进资本市场的发展和完善,具有十分重要的意义,全国人大以及有关方面应加强对产业投资基金、风险投资基金等方面的研究。

  当时,各方人士认为,证券投资基金法的出台临近了。但没有想到的是,从一审走到二审,整整经过了十个月的时间,也从九届全国人大走到了十届全国人大。

  2003年6月18日,证券投资基金法(草案)提交二审。与初审稿相比,草案由十一章109条调整成十二章100条。其中,最为重大的修改便是:不再对证券投资基金作出明确定义,而只是规定草案对在境内通过公开发售基金份额,募集证券投资基金,以资产组合方式进行的证券投资活动适用。

  一帆风顺

  从二审走向三审,似乎一切走得都很顺利。

  2003年10月21日,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》对外公布。《决定》关于资本市场发展的丰富论述,给关心资本市场发展的人们坚定了信心。

  10月23日,证券投资基金法(草案)提交十届全国人大常委会第五次审议并拟付表决。应该说,草案与《决定》中关于大力发展机构投资者、拓宽合规资金入市渠道的论述是一致的。应该说,这时候的证券投资基金法,已是呼之欲出了。

  在对二审稿作了十多处修改之后,证券投资基金法(草案)昨天终获通过。

  从1998年3月第一批基金管理公司设立起,截至2003年9月30日,我国已开业的基金管理公司32家(含中外合资基金管理公司5家),平均每年新增加5家公司。在已开业的基金管理公司中,目前已有24家已发行并管理了基金,各公司管理的基金规模差别较大,管理基金规模最大的达到165亿份,最少的只有12亿份。已设立的证券投资基金共87只,总规模1632亿份,资产净值1553亿元,占A股股票流通市值近13%。其中封闭式基金54只,规模817亿份,资产净值759亿元,开放式基金33只(系列基金按一只计),规模815亿份,资产净值794亿元。

  有理由相信,在党的十六届三中全会精神的指导下,伴随着证券投资基金法的制定出台和证券法的修改,必将会促进我国证券市场的健康发展,为我国证券市场带来一个崭新局面。

  (中证网) 2003年10月29日

[责任编辑:annyhuang]
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