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解密《证券法》起草的尘封往事

2010年10月08日23:06中国经营报刘晓午我要评论(0)
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编者按/ 1990年11月26日,上海证券交易所正式成立,同年12月1日,深圳证券交易所也相继开张,从此中国证券市场正式走向前台并逐渐融入人们的日常生活中。如今,中国证券市场迎来了20岁生日,截至2010年9月30日,沪深交易所上市公司已有1954家。毋庸讳言,在过去的20年当中,依托中国经济的高速发展,中国证券市场取得了巨大的成就,市场规模持续扩大,市场功能不断完善,交易品种也由20年前的少数几只股票和国债发展到今天的包括股票、国债、企业债、公司债、可转债、ETF等多个交易产品。然而,对照现代资本市场体系的要求,我国证券市场主体仍不成熟,结构仍不合理,市场的深度和广度还不够,市场化运行和风险控制机制还不健全,离资本强国还有很大的距离。通过梳理中国证券市场20年来的风雨历程,我们可以发现A股市场的变与未变、变的逻辑和变的方向。

本报将通过采访20年来的一系列当事人还原中国证券市场变化中的真实历史。

一部法律的出台见证了一段历史。

北京, 1993 年1月8日 ,阴转晴。刚刚成立两年时间的中国证券市场,充满生机,蓄势待发。在北京万寿路组织部招待所的会议室,由七届全国人大财经委组织召开的一场如何规范发展中国证券市场的讨论会,正式拉开序幕。

《证券交易法》换名

“那一天天气干冷,但是阳光明媚。”王连洲回忆说。

“那次会议是将起草《证券交易法》改为起草《证券法》的一次关键性会议,也是全国人大财经委将中国证券立法推向全国业界公开讨论、集思广益,社会开始关注中国证券立法的首次会议。”更因为那次会议的“简报”引起国务院高层领导的关注和批示,那次会议召开的地点和时间,虽然已是十七年前的事情,王连洲依然记忆深刻。

1993 年 1 月 8 日 到 10 日,七届全国人大财经委《证券交易法》起草组邀请了中央国家机关、北京、上海、深圳、湖北、河北等关注证券立法方面的专家、学者共 80 余人,在北京组织部招待所召开了《证券交易法(草案)》第三稿的讨论会。时任全国人大财经委办公室财金组组长王连洲,具体发起、筹办、组织了这次会议。

王连洲在中国人民银行总行货币印制管理系统工作长达近 20 年时间, 1983 年末调任全国人大财经委办公室财金组,负责与中央有关部委财政金融方面的联系工作。

据王连洲回忆,证券立法走了一条主要由专家学者负责起草的路子,这应首推七届全国人大常委会万里委员长的提议。在 1992 年 6 月举行的一次委员长会议上,讨论制定证券交易法,万里委员长提出,该法是“专业性很强的法律”,建议由时任七届全国人大常委会委员、七届全国人大财经委委员、北京大学厉以宁教授,负责组织证券交易法起草组。

当时人大常委会办公厅还专门特批人民币“三万元”,作为起草证券交易法的费用。起草组成员包括王连洲和北京大学的曹凤岐教授等人。 1992 年 8 月 12 日,起草组正式投入工作。

在组织部招待所举行的那次讨论会上,业界人士和专家学者对《证券交易法》的第三稿提出许多修改意见,主要是建议修改《证券交易法》的名称。很多业界人士认为,证券交易法规范的内容过窄,应改为《证券法》,对于证券管理体制及股票、债券及其他证券的发行、交易全过程进行全方位的规范。

当时,参会人士对证券管理体制的意见并不统一。有人强调对证券实行高度集中管理;有人主张分权管理,政府只管宏观方面的大事,日常的证券业务,由社会自律性组织去管理。对于证券委的隶属,当时甚至有人提出不应归属国务院,而应该归属全国人大常委会。

王连洲回忆说:“起草组开始对于完成证券法起草任务的艰巨和预期,并没有十分清晰的概念,应该说乐观情绪有余,困难估计不足,就连时任全国人大常委会副秘书长、后成为全国人大常委会副委员长的曹志,也在那次会议的讲话中,居然提出了要加速证券立法进程的要求,争取在当年也就是 1993 年的 6 月,将证券法草案提交人大常委会审议, 8 月公布。现在回想起来,人的头脑一旦膨胀起来,又没有相应的调查研究做支撑,很难免说过头话和做错误的事情。”

据了解,这次会议过后,国家体改委的一位参会人员,很快将会议的情况写了一份简报,上报给当时的体改委领导,体改委领导圈阅后即刻再上报国务院。

“令人意想不到的是,时任国务院副总理的朱镕基在该简报上,做了几处批示,并再转李鹏、江泽民等其他高层领导逐一圈阅,足见当时的最高领导层对于中国证券立法是何等的重视和关注。”王连洲说。

根据组织部招待所研讨会的意见,人大财经委起草组将《证券交易法(草案)》变为《证券法(草案)》,并做进一步修改后,由时任八届全国人大财经委主任委员柳随年,代表人大财经委员会于 1993 年 8 月 25 日 ,正式将其提交八届全国人大常委会第三次会议审议。该草案稿,包括了证券发行、交易、企业并购、服务机构等内容,专设了“投资基金”一章。“证券发行”一章中,对证券发行的条件、审批机关、应提交的文件和相关的信息披露要求等,都提出了相应规定。

重大分歧

人大工作的惯例是:法律草案一旦经过人大常委会第一次审议后,后续的法案修改和再次审议的准备工作,就要移交到全国人大法律委员会和人大常委会法制工作委员会进行。据王连洲介绍,也许由于所处工作环境和观察问题的视角不同,原法律起草单位和后续的承接单位,往往存在诸多这样或那样的分歧意见,这是可以理解和正常的现象,但像证券立法过程中出现如此激烈的分歧争议和对抗,则极为少见。

分歧的焦点是,证券法中要不要对一级市场“证券发行”行为进行规范。分歧双方矛盾的集中爆发点,是在 1994 年 3 月底,由全国人大法律委、全国人大财经委以及全国人大常委会法工委在空军招待所联合召开一个座谈会,讨论由全国人大常委会法工委做出的《证券法(草案修改第四稿)》。

参会的有国务院有关部门、部分省市人大、理论界以及业界的代表。时任全国人大常委会副委员长的王汉斌,法律委员会主任委员薛驹、副主任委员厉以宁,法工委主任顾昂然、副主任卞耀武,人大财经委的副主任委员董辅礽和财经委起草组成员等,都是以会议主办单位领导和代表的身份参加的。

需要说明的是,时任七届全国人大常委会委员兼财经委委员的厉以宁教授,在受权组织证券立法起草组时,七届全国人大的任期已不足一年,而 1993 年 3 月,八届全国人大任期开始后,厉以宁教授转任全国人大法律委副主任委员。

厉以宁教授在人大立法机构任职角色的转换,也使得他的立场和职责有所不同。他本来作为人大财经委证券法起草组的牵头人,但现在需要维护人大常委会法工委直至人大法律委员会的集体审议意图。

与会成员发现,《证券法(草案修改第四稿)》与之前经过人大常委会两次审议过的财经委草案稿相比,从法案的框架结构、适用范围、调整对象到概念界定都作了大幅度、根本性的修改。

尤其是将“证券发行”的相关内容规定全部删掉,只调整交易,不调整发行;只调整股票和公司债券,不调整其他有价证券。而对于证券法草案做如此大的修改,不是修改了一次,而是修改了四次,作为法律案的原起草单位、本次会议主办单位之一的人大财经委竟然毫无所知。

鉴于本次会议争议激烈,王汉斌副委员长嘱托厉以宁教授主持,另行找个专门地方,分歧双方共同坐下来,一起讨论出一个双方认可的草案稿子来。

此后厉以宁教授主持法案修改会,一方出席的是,法工委副主任卞耀武和法工委参与证券法草案修改的同志;另一方出席的是,人大财经委委员黄达以及财经委证券法起草组成员王连洲、曹凤岐等。双方在一些重要问题上争议激烈,曹凤岐甚至因拍桌子受到厉以宁教授批评“有失风格”。

王连洲于 1994年4 月5日向时任财经委的主要领导写了一份名为《证券法草案在修改过程中遇到的问题》的报告。《中国经营报》记者拿到了这份十几年前经过八届全国人大常委会主要领导批示过的报告,报告直陈证券法修改稿的弊端。

王连洲认为,《证券法》只调整交易而不调整发行,名不符实。现实生活中证券发行市场问题最多,如果不加以严格规范,交易市场就失去了正常运作的基础条件。只调整股票和公司债,法律对其他证券的调整出现空缺,证券法律的作用变得将十分有限……

当时的领导人阅后批示:“看来本届人大要完成如此艰巨的任务,必须理顺各委员会之间的关系。”

峰回路转

分歧双方并没有按照有关领导的意愿,在一起共同拿出一份都认可的法案稿。由于分歧太大,各持己见,其间经过了几位副委员长参加的协调,都没有得到较好的解决,使证券法草案的再次审议被长期地拖了下来,而这一拖就是四年时间。

“这四年时间,证券市场发展还是比较混乱的,坐庄,内幕消息,造假等,加之应对 1997 年亚洲危机的需要,客观上急需出台一部证券法。”王连洲说。

20世纪90 年代中后期,中国证券市场有过几次大的波动,股票发行乱象丛生,多个公司“包装”上市,欺骗造假,操纵市场,虚假陈述信息,各种损害投资者利益的不规范行为接二连三发生,也需要尽快出台证券法。证券法草案再审议重新被提到日程上来。

1998 年3月,开始了九届全国人大任期,厉以宁重回全国人大财经委任副主任委员。1998年9 月22日全国人大委员长办公会议,多位全国人大领导参加会议。这次会议主要讨论全国人大法律委员会准备提交再审议的证券法草案。

在此次会议上,全国人大常委会高层领导,在听取了法律委和财经委分歧双方各自的意见阐述之后,负责联系法律委员会的姜春云副委员长,首先赞同财经委充实“证券发行”内容的意见,最后委员长拍板定论,增加一级市场证券发行的行为规范。这次会议为再次审议甚至通过打下了坚实的基础。

在1998 年12月29日第九届全国人大常务委员会第六次会议上,历经风雨的《证券法》在最终表决时通过。

“138名委员,135票赞成,1人弃权, 2人未按表决器。就是说没有一个人投反对票,这是空前少见的一次。”王连洲说。

[责任编辑:baggioguo]
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