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供水改革的困境:不差垄断 就缺专业

2010年02月09日16:17财经文摘我要评论(0)
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供水改革的困境:不差垄断 就缺专业

水,是生命之源。

近年来,水价一直在涨,只不过水费占我们日常生活开支的比例并不大,我们只听说交不起水费学费和医疗费,还鲜有听说过交不起水费的事。毕竟,城市供水是基本的公共服务,而供水实施以价格为核心的使用者支付原则,让被服务者承担全部运营成本。

自来水也不是绝对安全可靠的,在一些特殊情况下,自来水也有被污染的可能,比如去年发生的南漳和赤峰自来水污染事件,无独有偶,这两家供水企业都已民营化。于是,不少人产生联想,难道这都是民营化的错?

正如清华大学水业政策研究中心主任傅涛在主文中分析的那样,政府有义务保障城市供水实现可靠的服务质量、可持续的服务、均等性服务、效率提高和合理的服务成本。为了这个目标,政府可以选择自己通过事业单位来服务,也可以选择企业来经营。

其实,作为一种准公共产品,或者说是公益性产品,供水到底应该采取什么运营模式才能有效解决公益性、成本补偿及其营利的矛盾,这在国际上尚未有固定的模式可以效仿。组文中的欧盟供水体制改革、玻利维亚水务私有化,以及部分发展中国家水务企业的公私合营,都将对中国水务改革具有借鉴意义。

谁为“水祸”背“黑锅”?

清华大学水业政策研究中心主任 傅涛

供水市场化、民营化是否错了?是不是应该退回传统国有经营?

通过几年的改革,中国的供水行业在具体的经营层面已经形成了产权与经营权相对一致的多元化格局,在取得改革成果的同时,也面临着越来越深入的困惑和问题。由于供水行业产业特性及其历史产权结构的影响,这些困惑和问题在供水行业的改革过程中表现得更加集中和突出,2007年的高溢价和2009年社会公众对水价调整的质疑成为集中体现。供水行业是否应该民营化和如何引进竞争成为社会关注的焦点。

都是民营化惹的祸?

2009年5月湖北南漳县供水水质污染,经营者是一家民营企业;2009年7月内蒙古赤峰供水水质重大污染,经营者又是一家民营企业。有人就问,供水市场化、民营化是否错了,是不是应该退回传统国有经营,对此我有不同意见。

南漳和赤峰的问题,从运营主体上讲,问题出在非专业性上,而不是民营化或市场化上。

供水服务是一种专业化服务。一般情况下经营风险很小,因此吸引了一些外行企业和资本性企业的进入。但是中国供水的原水受到污染,出水要求在不断提高,同时在社会关注日益提高的背景下,对于非专业公司来说,供水经营的风险很大,而不是很小。

政府将公共服务委托专业企业完成,这就要求服务主体需要比政府具备更强的服务和管理能力,包括技术、经验、资金、人才等各方面的能力,这些是支撑运营服务主体能够持续尽责的前提,也是供水服务保障和可持续运营的基础。

一个运营企业是否具备以上这些支撑条件,核心是依从市场原则来判断,即依据企业商业信誉,也就是既往业绩和品牌来选择运营服务主体。坚决不能让没有任何行业服务经验的资本企业或者外行企业从事具体运营服务,否则必然存在巨大的经营风险。我们更加反对有当地政府资源,没有专业运营服务经验的企业进入供水经营领域。

供水运营服务的专业化,不体现在个人,一个经理原来在供水公司做过管理,只代表有一定经验,不等于专业化。供水服务的专业化,有些类似酒店管理公司,是以运营服务的品牌保障、技术和人才支撑和保障可持续、稳定经营的能力,只有这样才能应对日益复杂的供水服务要求。

一般而言,核心城市的传统供水公司因为长期的积累,基本具备了专业化服务的能力,需要突破的是体制的束缚,提高服务意识,将经验固化到品牌之中。中小城市的供水公司一般缺乏相应的人才和技术储备,严格意义上不属于专业化服务的范围。而其他行业的企业,即便资本雄厚,但离专业化相去更远。专业从事城市水务的和有规模的外资、民营或国有水务集团无疑是专业化公司的范畴,但是国内的企业主体与国际集团在专业化上尚有不小的差距。

提高供水设施运营水平的核心是促进运营服务产业化发展,这一产业化包括了运营服务专业化、规模化和品牌化的内容。为了促进运营服务产业化,需要提高供水运营服务的进入门槛和产业层次。目前,中国供水设施运营服务基本停留在属地化而缺乏规模化,私有化而缺乏专业化的初级阶段,产业化程度低、规模小,亟需引导提高集中度。

南漳和赤峰的供水问题除了政府监管缺位的因素之外,最大的问题在于引进了非专业化的企业来做专业的事,出事是早晚的事。目前这样的非专业隐患在中国其他城市还很多。奉劝政府及时清理,不然可能成为下一个问责对象。其实小型国有传统供水企业,由于力量缺乏,出事也并不少,只是社会的知情度会低些。

判断服务主体是否专业化的核心不是其他各种主体所颁发的资质,而是企业从业的市场业绩和服务历史,这需要社会和公众通过信息系统来参与和判断。我们认为,对于关系国计民生的供水而言,专业化的门槛高一点也不为过。

政府的公共服务责任在哪里?

谁都知道城市供水是基本的公共服务,而供水实施以价格为核心的使用者支付原则,让被服务者承担全部运营成本,那么政府在城市供水中的公共服务责任体现在哪里?

政府有义务保障城市供水实现可靠的服务质量、可持续的服务、均等性服务、效率提高和合理的服务成本。为了这个目标,政府可以选择自己通过事业单位来服务,也可以选择企业来经营。在中国,政府自己经营供水持续了几十年,虽然收费低,但是服务差、效率低,换来了“水霸”的名声,已经被社会所放弃。

特许社会企业经营并不妨碍城市供水的公共服务性质,政府仍然对城市供水负总责,企业服务出了事,政府应该承担第一责任。像最近赤峰这么大的供水事故,被免职的似乎应该是市长、书记,而不仅仅是建委主任。

政府尽到公共服务责任体现在以下方面:通过监管实现对供水服务价格和服务质量的约束,通过适当的投资补助来调节总体服务价格,定向性的弱势补助来实现服务的均等性,让属地所有人享受同样质量的服务。

对目前中国供水而言,水价监管缺乏科学性和公开性,水质监管存在体制性缺位,服务监管也有待加强。

因为供水是政府提供给老百姓的公共服务,但是供水不是普遍公共服务,所以国际上叫受益者支付原则。不主张完全拿政府税收的钱支付供水成本,因为这对没有享受供水服务的人群是不公平的(目前城市供水服务人口不到4亿人),所以一般供水叫全成本核算,要通过付费负担基本运营成本,但是,收益者支付的原则不排斥政府特定的投资义务。

但是,政府在城市供水中沉淀性资产的投资却长期存在缺位,2008年底,国家出台了4万亿的投资拉动计划,许多方面照顾到了,唯独将城市供水排除在外,近20年来很多政府基础设施专项列支里都很少有供水的钱。

由于政府的投资缺位将所有供水设施的投资成本全部推进了价格,造成过大的价格压力。部分城市的国资部门甚至通过供水资产溢价转让,从供水行业中抽离资本,更是对供水公共服务责任的迷失。

目前,水环境恶化,水源地已经不是二三十年前的水源地了,大量污染水源产生,目前原水的合格率是不能乐观的。而原水污染的环境代价由城市供水行业担负,而水环境污染的收益已经部分体现在了政府税收之中。因此需要一定程度的政府投资和中央政府的转移支付来补偿。

另外,一户一表及配套管网的改造都是服务于政府社会目标的投资,不简单适用于使用者支付的原则。因此,建议政府财政专项列支,集中完成水表改造和管网更新投资,为阶梯水价的有效实施解套,尽到政府应尽的公共责任,降低水价总体压力,让公众支付的水价集中覆盖运营服务成本。

政府城市供水的公共服务责任,除了沉淀性设施的投资之外还包括对弱势群体的补贴,以实现供水公共服务的均等化。政府在提高价格的同时还要考虑对弱势群体的保护,因为,价格提高了并不是所有人都能支付得起,对贫困人群进行补贴是国际上一致的做法。间接方式是,通过社保,考虑水价增加的因素来增加社保。直接的方法就是用水补贴,老百姓用水在最低水量之下政府允许其少付钱甚至减免。

阶梯水价不仅实现节约用水,而且本身也是实现政府定向补贴的一种有效机制,因此在实施上需要政府推动和投资。

(《财经文摘》)

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