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地方债务膨胀呼唤公共财政改革

2010年06月04日10:12新闻晨报苏振华我要评论(0)
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地方政府融资平台可能隐含的风险正在引起监管层的重视。银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上披露的数据显示,至2009年末,地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元,2009年净新增负债约3万亿元,预计2010年和2011年后续贷款约为2万至3万亿元,2011年底余额约达到10万亿元。负债总额相当于地方本级财政收入的161.35%。(《中华工商时报》6月3日)

目前,我国法律法规明确规定地方政府不能举债。据媒体披露的情况看来,大致是地方政府成立了“融资平台”,即设立了一些投融资公司,以公司的名义向银行或其他机构举债,故而这些债务目前尚处于隐性状态。

形成地方债务的原因是多方面的。金融危机以来,政府实施了急剧扩张的财政政策,推出了四万亿的投资计划,上马了一系列大型项目,中央政府要求地方政府给予一定比例的资金配套,这是2009年地方政府债务快速增长的直接原因。但是,地方政府事实上并不具备相应的财力,1994年我国实行了分税制改革,财权上收到上级政府和中央政府,而在事权的划分上,大量的公共事务支出由地方政府承担,地方政府必须为地方的经济社会事业发展负责。财权的上收和事权的下放,造成了地方财政的困局,这一点已然成为共识。

一方面,地方政府要承受地方发展的压力,另一方面,在目前的政绩考核体系中,影响官员升迁和提拨的主要指标还是经济发展指标,为了做大地方GDP获得提拨机会,地方官员有强烈的内在激励来获取更多的资源以发展经济。在财力受限时,地方政府为获取发展资金,就只有两个途径:举债和土地财政。这几年强制拆迁愈演愈烈,也是受财力窘迫所驱使。这种状况中央政府当然是很清楚的,但由于中央政府并没有在财力分配上给予地方足够的支持,中央政府也不得不默许了这种状况的存在。

地方政府敢于拼命举债,另一个重要原因是约束机制的缺位。过度的举债应该受到预算的约束,媒体披露的消息表明,政府举债获得的资金并没有进入到预算之内,而是在预算外运行,故而得以免于预算的监督,而且目前地方人大对政府预算的监督能力事实上很弱。目前地方主官实行异地任职制度,官员任职期限都很短,地方债务自有后来的继任者来承担。凡此种种因素,使得地方政府几乎成了一个几乎不受约束的无限公司,导致了地方债务毫无节制的膨胀。

基于同样的原因,地方政府投资的效率是不高的,目前尚无数据来判断是否已经形成了大量的坏账,但地方债务所衍生的金融风险是不言而喻的。地方政府之间的竞争,被解释为中国经济快速增长的一个关键原因。这一理念是应该反思的。只有资源的优化配置才能实现良性的经济发展,而资源优化配置要求投资主体对投资后果负责,此为铁律。如果如地方政府一样,举债投资却无须为经济后果负责,固然可以实现短期的增长,但却是以资源配置恶化为代价的。

破除这一困境恐非朝夕之事。长期来看,还是要理顺地方和中央之间的权责划分;而短期内可以着手的,是做实地方人大,完善人大对预算的监督职能。

(作者为浙江大学公共管理学院副教授)

[责任编辑:nikiluo]
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