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城镇化迷途

2010年04月19日11:55财经文摘杨政文我要评论(0)
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城镇化迷途

本刊记者 杨政文

  搜索新年以来的关键词,城镇化是最热门的词语之一。

  早在1991年,辜胜阻在《非农化与城镇化研究》中就使用并拓展了“城镇化”的概念,在后来的研究中,他力推中国的城镇化概念,并获得一批颇有见解、影响较广的研究成果。

  我们在寻找与之对应的英语单词时却遇到了困难。严格来说,英语并没有与“城镇化”沿革对应的词汇,“城市化”(urbanization)一词才是最常见的。不过,在中国学者的相关论文索引里,我们找到了“城镇化”的影子:townization,这也算是中国学者对英语的贡献吧。

  城镇化是中国现代化和城市化过程中的特有现象。在中国这样的传统农业大国,如何实现现代化和城市化在理论界有很大分歧。一是先发展大城市后发展小城镇,二是先发展小城镇进而带动农村和大城市发展。尽管二者的目标都是一致的,但却可能产生完全不同的效果。究竟哪一个行得通?

  中国地理学会历史地理专业委员会主任、复旦大学葛剑雄教授认为:到底建什么城市,城市采用什么模式,要因地制宜,根据人文和地理条件来定,特别是不能违背现代化和工业化的规律。比较来看,中国的城市化还是有与他国相同的规律共性,这是决策者制定政策的立足点,否则将造成资源配置的无效和浪费。

  城镇化:新农村还是新城市(北京)

  “坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,着力提高城镇综合承载能力,发挥城市对农村的辐射带动作用,促进城镇化和新农村建设良性互动。”温家宝总理在今年“两会”政府工作报告中提出的加快推进城镇化要求,在代表委员中引起热议。城镇化,已经成为2010年政府工作报告的最大亮点,被媒体和学者不断地解读和诠释。不过,中国的城镇化前景真有那样美好吗?城镇化应该是城市化的一部分还是“农村化”的回潮?中国地理学会历史地理专业委员会主任、复旦大学葛剑雄教授对此怀有一份担忧。

  《财经文摘》:随着中国城市化的推进,对于城市化的路径选择出现了发展大城市还是小城镇的分歧,分歧的焦点何在?城市化能不能推进下去?

  葛剑雄:城镇化应该说是城市化的一个重要方面,从世界发展的经验来看,一个国家的城市化是不可避免的,而且也是现代化的重要内容。中国目前的城市化水平百分之四十多,有的统计口径计算出来的是百分之五十几,这在全世界并不高,相对而言,部分发达国家已经达到90%。

  当然,城市化本身也不是十全十美的,总的来说是利大于弊,这在我们国家人口众多而且相当稠密的条件下,是十分必要的。另外中国的基础设施和社会保障相当落后,如果不能及时推进城市化水平,这些成本将显得异常高昂。比如医疗保障、义务教育等,在人口过于分散的条件下,要么难以满足人口的需要,要么成本太高。此外,我们现在提倡低碳经济,这说明城市化并不一定会带来过去固有的弊病,如果规划得当,城市化是可以健康推进的。

  城市化中一部分转移的人口干什么?不用担心,城市化在发展过程中可以创造劳动岗位。比如很多服务和建设行业都创造了很多就业机会。

  《财经文摘》:中国目前的城市化该如何进行?小城镇化能不能作为未来城市化的主攻方向?

  葛剑雄:城市化路径有两个方向。一是直接切入目前的大中城市,另一条路是就地城市化,后一点主要就是通过小城镇化进行的,不是把剩余劳动力和人口集中于特大城市、大城市,更不会新建大城市。该办法是依靠在条件成熟的地方将人口适度集中,比如有的地方将两到三千户人家集中后,依托原来的城镇发展起来。

  两个方面都要根据具体情况来确定,不能说哪一种就是行不通的。我认为两种模式在中国都应该发展,并不意味着现在提出城镇化战略就可以取代正常的城市化。这就需要强调因地制宜。

  在中国改革开放之初甚至更早一些时候,费孝通曾经提出积极发展小城镇,离土不离乡,农民就地办厂,农忙种地,农闲生产。由于离家很近,农民没有迁移户口的压力。在长江三角洲这样的地区,因为人口稠密,大中城市多,城镇原本就很发达,三产也具有一定的规模,所以就近城镇化这种方式可以行得通,并在实践中已经做到。比如上海到苏州才80多公里,中间有昆山这样的中等城市为过渡;苏州到无锡40几公里,无锡到常州也是40多公里,中间有很多中小城市相配套。在这样的地区,农村剩余劳动人口不一定会流入到大城市,而是就地消化。

  在有些地方,人口原本十分稀少,如果进行集中而使其距离原来的大中城市交通太远,还是发展不起来的。而且这些地区的城市还有继续扩展的条件,就地城镇化也会造成在能源和公共设施建设上的不经济。

  《财经文摘》:您刚才举例说长三角地区有条件发展城镇化,而在中国不发达地区的情况如何,在这些地方推进城镇化的障碍有哪些?

  葛剑雄:目前中国很多地方,特别是中西部地区,缺少功能健全、规模适当的大城市和特大城市,城市的集聚效应没有很好发挥作用,很有可能在城镇化战略中将资源平均配置,造成资源浪费和低效。

  一个大城市的功能并不能由10个小城市和100个小城镇简单相加就能代替。有人曾做过比较,改革开放初期的浙江和韩国面积基本相仿,人口也差不多,但是韩国的城市比浙江明显要多很多,特别是大城市数量更多。浙江这样的地方要发展小城镇不一定具备韩国的条件,虽然很多地方可以像韩国那样,比如大城市比较发达,城市之间的交通也很方便,但另一些地区却不一定具备这样的条件。

  江苏过去也想过办法,将农民适当集中,给农民建多层住宅,原来的宅基地就置换出来了。这样,集中起来后不仅形成了新的城镇,土地资源也得到了更好的利用。但是这种方法如果用在西部地区,其置换成本会很高。中国的很多地方现在非但不应该扩建新的城镇,而是应该在原来的城市上下功夫,将中等城市发展成大城市,大城市发展为特大城市。这样城市化的效果会更好一些。

  《财经文摘》:农村人口的城市化是城市化的一项重要内容,而“农转非”也不简单是转户口的问题,现在所提的城镇化会不会对农民有吸引力?从另一个方向看,中国为什么没有出现富人迁出城市的现象?

  葛剑雄:目前有一种模式,将农民的土地集中起来搞开发。很多地方其实根本开发不了,造成土地抛荒,这也说明中国的建设模式不能一刀切。当初费老提出小城镇的发展方向,还有一个条件是考虑到当时没办法解决户口问题。在这一点上,我们应该根据需要,将农村人口转化成城市人口,而不是禁止。

  从人口研究学来说,自古到今,人往高处走这个规律是没有办法改变的。我们都知道,农民工在城市里非常辛苦,但他们为什么不选择离开?这就是因为城市工作收入比农村要好一些,这些钱在农村是挣不到的。有一些人到城市里来是为了孩子能比在农村好一些,还有人是为了自己的前途到城市来创业。

  发达国家的城市化过程中有这样一种潮流——城里人迁到村镇,这是为了拥有更好的居住环境和更便宜的物价。比如现在一些发达国家,老人退休以后不再住在大城市,也不在中等城市,而是选择到养老基地,这些地方往往是远离城市的过去的农村。这也是人往高处走,不一定GDP高、能挣钱就是他们选择的高处。

  为什么中国的城市化过程还没有出现这个潮流呢?现在,中国大城市的中心依然是黄金地段,地价不菲,主要原因还是我们的财富投入,比如服务和基本设施的投入,仍然继续往最贵的地方投入,资源还没有出现向周围扩散的现象。如果国家要真正促进城镇化发展,措施就应该明确:在城市应该投入多少资金,要采取什么政策保证城镇的发展,使当地老百姓和生活在城市里一样好甚至更好。

  《财经文摘》:如果农民不能就地转化为非农人口,会出现什么后果?现在民工荒的报道引起社会广泛关注,这是不是说明欠发达或不发达地区对劳动力的吸引力在增加,中国的城镇化在人口上具备了支撑?

  葛剑雄:据报道,现在有农民工不再离开家乡去遥远的地方打工,这到底是因为嫌城市里的工资低没有去,或者是暂时还没有打算离开家乡,还是他们的家乡已经有了吸引力,我想前面两种情况的可能性更大。我们没有必要这样过于乐观。因为要消化一个劳动力需要当地能够提供相应的工作岗位,这是很不容易的。

  我们现在提倡农民工创业没有问题,但农民工创业并不一定会在自己的家乡,他们更多地会选择二线或者三线城市。比如过去在沿海地区打工回来的湖南人和江西人,他们都往往会选择回本省的大城市或小城市创业,很少有回到自己家乡的,更难有人回到村里去办工厂。要知道,办一家企业需要很多的基础配套,比如供电供水,原料运输。

  《财经文摘》:现在中国的特大城市是否还有继续发展的空间?中心城市和小城镇相比哪个更有吸引力?是不是应该先建好大城市,再发挥资本优势建设小城镇?

  葛剑雄:当然有。现在中国在建一些高铁项目,建成后使特大城市之间的距离大为缩短,如果再考虑发展起来的轨道交通,城市的吸引力会更大。日本的人口继续在向京都、大阪和神户集中,东京周围也还在吸引人进入都市圈。

  现在中国有些城市已经开始连起来了,建设规模较大的中心城市比建设其中的小城镇要有吸引力得多。将来发展到一定程度后再倒过来吸引大中城市的人到附近的小城镇,再将这一部分追求优美居住环境的人的资本作为建设中小城镇的资本。在发达国家,有钱人多住在小城镇,甚至远离城市的小城镇。在华盛顿我们就可以看到这样的镜头,早上大量的穷人坐着公交从城市中心到周围,富有的人开着小车到市中心,晚上就倒过来。

  中国在做规划的时候,完全可以将此作为参考。尽管国情不同不能照搬,但很多规律是不能绕开的。

  《财经文摘》:城市化或城镇化到底有什么规律可循?大城市和小城镇在发展中会不会产生矛盾?

  葛剑雄:到底建什么城市,城市采用什么模式,要根据人文和地理条件来定,特别是不能违背现代化和工业化的规律。更重要的是,城市功能到底是什么。比如休闲性城市要考虑服务和环境,其资本主要来自有钱人,因为穷人不会来休闲。如果要建生产型城镇,比如一个大企业就可以形成一个城市,在这种情况下就要考虑企业迁走后怎么办。还有交通枢纽型城市。在内地经常会看到这样一种现象,一个小城镇就沿着公路两边建,随着公路的改道,城镇也跟着搬家。过去的小城镇形成比较简单,比如靠码头,利用水路物质交流形成中心,现在,如果建的是高铁或高速公路,这样的小城镇还有存在的必要吗?

  在我们发展小城镇的时候,千万不要忘了,周围的大城市可能将计划完全破坏掉。我们的地方政府在做事的时候,往往是凭着一种良好的愿望去行事。比如建设大量开发区,现在又在撤村建镇,这些都不能只看表面现象,更不能一阵风。

  比如上海周边一些地方盲目扩建城镇,认为房产造价比上海便宜,希望吸引上海人来买房,结果多数是不成功的,什么原因呢?我们现在还是户口限制,社会保障问题没有统一化。

  我奉劝专家学者们将规划做得仔细点,对可行性做点分析,不要为了迎合领导盲目铺开摊子。当政者也不能仅满足于任期内的表面成绩,一切违背经济规律,违背城市化发展规律的措施,终究是不可能成功的。

  中国农民的困惑:“被城镇化”

  不能简单地说中国是要城市化还是城镇化,关键是要解决农民的创业资本或者就业问题,保障他们有基本的生存手段。

  李为民曾经是广西恭城县的一位村民,不过如今他的身份有了更时尚的称呼——“准市民”,他家祖祖辈辈生存的江贝村如今也换了一个更“洋气”的名字——“滨江苑”。

  恭城是广西有名的农业大县,农业一直是当地的经济支柱,几年前成片的柑桔果园以及水稻、蔬菜田随处可见。近年来城镇化的浪潮波及至此,果树被砍了,像李为民这样的农民也离开田地,被迫进城谋生,农民和农村渐渐“被城镇化”。

  虽然李为民用征地补偿款建了一幢二层小楼,生活方式渐渐变得跟城里人一样,但是他发现受农业户口所限,“准市民”在诸如养老保险等问题上“享受的”是与城镇居民不一样的区别待遇。更令他发愁的是,过去只种过柑桔的他失地后只能靠摩托载客维持生计。

  李为民只是中国众多“被城镇化”农民的代表之一。本来,城镇化意味着农村人口向城镇转移,这对农民来说是天大的好事,不用再被当作“盲流”,不用再交在城市工作所需的各种证件的费用,可以正大光明地享受同城镇居民一样的各种公共福利。但从实践来看,农民在城镇化过程中并不如意。

  “为生活所愁”的李为民可能没有注意到,“城镇化”这个19年前由学者辜胜阻提出的颇具中国特色的词汇,现在已经被提高到了一个新的战略高度。

  “城镇化”的提法,在2005年、2006年和2008年的一号文件中曾经各出现过一次,但均是以状语的身份,出现在诸如“解决好‘三农’问题仍然是工业化、城镇化进程中重大而艰巨的历史任务”的语境中。

  而这一次,“城镇化”成了主语。中央农村工作会议提出将推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的“持久动力”,中央经济工作会议也将“城镇化”作为今年的主要经济工作之一。在不久前刚刚闭幕的两会上,温家宝总理在政府工作报告中强调:“坚持走中国特色城镇化道路,促进大中小城市和小城镇协调发展,着力提高城镇综合承载能力,发挥城市对农村的辐射带动作用,促进城镇化和新农村建设良性互动。”

  然而,尽管已经成为国家的“战略着眼点”,中国特色的城镇化还有许多令人尤其是令农民困惑的地方。如何防止中央的城镇化政策不被断章取义,不演变成地方政府和房地产商的盛宴?如何确保城镇化是农民利益最大化的城镇化,而不是农民的“被城镇化”?

  “两头都不挂”

  专家们将李为民的情况形象地描述成“农民上楼致贫”——农民住了楼房,却没有稳定工作,生活质量反而下降。

  中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员张晓山则将这种情况称之为“两头都不挂”——一部分农民已经失去了承包土地及宅基地,但又未被纳入城市的社会保障网络之中。他认为,一定要防止打着城乡统筹、促进规模经营、发展地方经济的旗号剥夺农民的土地承包经营权和宅基地,使农民失地、失业又流离失所局面的出现。

  这其实包含两个层面的问题。一方面是土地问题。中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为,土地是农户经济的一块零风险资产,农民打工其实是劳动力家庭组合投资的表现,他之所以能够在外面打工,全靠在家里有一块无风险资产,提供基本的保障,所以无论是打工成还是打工败,回来总归有一块吃饭的地方。因此,城镇化切不可变成一次侵吞农民土地资源、破坏农户无风险资产土地、赚取现金收益的机制。

  与土地相关的问题就是住房问题,这其实是一个问题的两面。政府在城镇化中通过征地再出售获益最大,房价也被不断推高,但“被城镇化”的农民和城镇中原有的低收入群体却要承担城镇化过程中的巨大成本。

  另一方面,是农民进城后的养老、就业、医疗、教育等社会配套问题。目前中国的城镇化率为45.7%,这其中包括大量的二元结构的城镇人口,这部分人虽然在城市工作和生活,户籍却在农村。他们只是打工者,还没有被纳入城市的社会保障网络,保守估计这部分人口截至2008年至少有6000万。

  为此,中央经济工作会议提出要积极稳妥地推进城镇化,放宽中小城镇户籍制度。事实上,户籍只是一个符号,放开户籍,重要的不是户口本身,而是户口背后所附加的养老、就业、医疗、教育等权益。

  尽管放宽户籍限制有一定积极意义,有助于长期生活在城镇中的农民获得宝贵的“市民权”,但如果因此进一步助推城镇的高房价,大多数农民还是无法转移到城镇。数据显示,近几年在高房价的重压下,中国的城市化率已经在放缓。

  关键是就业

  事实上,无论是社会学家费孝通提出的“小城镇”,亦或后来辜胜阻的“城镇化”,在城镇化的路径选择上,学术界一直争议未断。

  而争议的双方在中国的发展中都可以找到反面例证。上世纪八九十年代,中国小城镇在数量上的大规模扩张,让很多人看到,它可能造成重复建设严重、资源利用效能低下等一系列问题。而在此后,认为大城市是有效率的人口集聚方式的学者,也颇为沮丧地遭遇了“大城市病”:交通堵塞、房价飞涨、就业困难,甚至在城市内部出现二元结构和贫民窟。

  因此,越来越多的专家认为,不能简单地说中国是要城市化还是城镇化,关键是要解决农民的创业资本或者就业问题,保障他们有基本的生存手段。

  张晓山的看法颇有代表性,他在接受《财经文摘》采访时表示:“加快城镇化,大中城市、中小城市、小城镇都要各有并举、各有侧重,根据各地的情况因地制宜,而且关键是要有产业发展。有了产业才能有就业机会、才能集聚人群,人群多了才有第三产业的发展,才能更多地吸纳就业。”他强调:“城镇化不是为了城镇化而城镇化,首先有产业的发展、导致就业机会的增多、人的移动,直至最后人的定居,最终城镇化才能实现。”

  中国经济的自身发展史佐证了张的观点。上世纪80年代末期,中国提出了“离土不离乡,进厂不进城”的乡镇企业模式,但实践看来,只有沿海地区的乡镇企业可以生存下来,中西部的大多数乡镇企业并无多少发展前景,乡镇企业也渐渐成了历史名词。这是自上世纪90年代以来,各地农民纷纷长途跋涉奔赴珠三角和长三角的原因。

  从金融危机爆发后农村流动人口的趋势来看,只有少部分人愿意留在家乡工作,大部分人还是在经济开始复苏后,又重新奔向长三角和珠三角这些经济发达地区。这说明,即使目前沿海传统产业有向内陆转移的趋势,但是不是所有地区都应该大力发展小城镇以吸引农民进城还值得商榷,主要障碍就是内陆不具备沿海的区位优势,而吸引农民进城需要发达的制造业和服务业作为支撑。

  防止“造城大跃进”

  温铁军表示,现在城镇化最大的问题在于,可能又会因地方政府以地生财或者以地套现,出现更大规模的征收农民土地,使得农民“被动上楼”、“被城镇化”。

  这样的不良倾向,值得高度关注。目前各地进行的花样翻新的农民城镇化创新,多数源于土地财政的需求和工业发展的用地压力,即通过让农民在中小城市及城镇落户,以很便宜的价格买断农民的宅基地与承包地,达到“占补平衡”,从而保证政府的财政收入。

  温铁军事实上提出了一个很重要的问题:在城镇化的进程中,目前尚存的变数是,政府会起到何种作用。

  从中央层面来看,其表述为“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。”这意味着,它似乎更多地希望政府起到“拆除围墙”的作用。

  而国家发改委也希望,加强政府资金引导,多渠道筹集资金,推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设,提高城镇综合承载能力。

  这是一种颇为理想的状态:政府的作用大致限于拆除围墙,同时提高城镇吸引力,让城镇化成为一个水到渠成、自然而然的过程。

  不过,在官强民弱的状态下,很可能在一些地方,中央政策中的限制条件被有意忽略,断章取义,只剩下用强权铲车推进的“大干快上”的“城镇化”和“中小城市”扩张。

  一个不得不注意的现象是,各地政府在其召开的两会上,大都“吹响了新型城镇化建设的号角”,甚至有些地方给当地的城镇化进度定下了每年增长的百分数,大有不把城镇化“建设”搞成城镇化“运动”不罢休的劲头。与此相呼应的,是二三线城市的房地产商的欢喜鼓舞。

  这种现状令人担忧。在行政权力主导下,城镇化很可能演变为“造城大跃进”,以简单加法快速推进,小村合并成大村,大村合并成城镇——这是最容易操作、也最容易出政绩的路径。

  此种不考虑其他因素的简单路径,很有可能导致中国继“空壳村”之后出现“空壳镇”。清华大学政治与经济学研究中心主任蔡继明指出:“如果我们现在不恰当地鼓励小城镇的发展,那么随着农村剩余劳动力向大中城市转移,过不了几年,我们恐怕还会为‘空壳镇’发愁。与‘空壳村’相比,‘空壳镇’造成的损失和浪费无疑会更大。”

  因此,温铁军提出,在推进城镇化的过程中,一定要加强配套的制度建设,特别是如何以农民为主体,使农民成为城镇化主体。

  他强调:“在现在的政策文件中,类似这样的政策提法正在浮现出来。但麻烦在于,这种提法很难为地方政府创造直接收益,也很难为地方政府的产业资本提高收益,所以尽管有这样的提法,但是受到利益结构多样化、利益集团左右制衡,影响了实施情况,阻力很大。城镇化的提法是战略性的,但是从战役角度或者从措施角度看,确实有很多工作要做。”

  金满根据采访和《华尔街日报》、《南方周末》等资料综合编辑整理。

(《财经文摘》)

[责任编辑:azurezeng]
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