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融资平台负债七万亿 地方政府开始卖地还贷

2010年03月17日04:46中国证券报朱宇我要评论(0)
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卖地还贷 土地财政难止

为了偿还本息和继续获得贷款,地方政府必须保持较高的土地价格和对土地的旺盛需求,否则,许多地方融资平台就将“破产”,地方金融也将因为巨额的呆坏账陷入困境。

张君说,融资近40亿元的他多数时候只是“一夜富豪”。“当时,市财政局告诉我们,银行肯发放大量的低息长期贷款是天赐良机,并指示我们将银行贷款迅速、全部提出,转到投资管理公司的账户,怕到时候提不出来。但资金在我们公司的账户只作短暂停留,几天之内就会划拨到各个城建项目公司的账户。这些项目公司所做的都是财政性资金支持的公益性基础设施项目,基本都是公路建设。”

从信贷资金划出投资管理公司的账户开始,张君就彻底对资金失去了控制。“我们和这些项目公司没有任何股权关系,资金划过去也没有签订任何合同,他们怎么花,我一点都不知道,也管不了。现在负债全都是我的,我这里就是一个壳公司。”张君并不讳言。

“你拿什么还给银行,你就不担心银行找你麻烦?”中国证券报记者对此不解。

张君说:“我有什么压力。所有的贷款,财政局都事先跟银行打过招呼,肯定要靠财政资金兜底的。我们没有固定收入来源,城投公司的那些项目短期内也没有现金回流。所以,前几年主要靠财政资金垫付一点利息,等城投公司的项目开发完后,周边土地的价格不知道翻了多少倍,财政局再拿卖地的钱来还银行的贷款,轻而易举。”

G市财政局采取的正是目前国内各地方融资平台的通行做法。地方政府的国有土地出让收入也由此成为大量银行新增贷款背后的“隐形担保。”国有土地使用权出让收入,就是民间所说的“二财政”。根据财政部数据,2009年全国土地出让收入约为14239亿元。

中国社科院金融所金融实验研究室主任刘煜辉表示,地方政府要想在有限的公共财政条件下做出“政绩”,就要把“二财政”用好。与按部就班地先卖地、后建设相比,习惯于“寅吃卯粮”的地方政府,在银行的配合下,天然地倾向于选择贷款-建设-卖地-还贷的资金运作方式。

财政部财科所所长贾康说,大规模的城市基础建设和对其他项目的支持必然导致地方政府扩张债务的冲动。许多城市发展规划一再扩展,城市规划定位一再提高,城建规模快速膨胀,城建投资也高速增长。为了偿还融资平台借款的本息和继续获得银行贷款,地方政府必须保持较高的土地价格和对土地的旺盛需求,否则,许多地方融资平台就将破产,地方金融也将因为巨额的呆坏账陷入困境。

事实上,G市的房价在国际金融危机影响尚未消退的2009年实现了翻番,达到历史峰值,全国房价、地价也在2009年呈现同步报复性反弹。

完善制度 规范融资渠道

有效控制地方政府融资风险的方式是使其阳光化和市场化。应借鉴发达国家发行“市政债券”、“产业投资基金”等方法,建立规范化和市场化的地方政府融资渠道。

“张君们”和全国各地具有类似性质的城投公司可以消失,但由他们经办的数万亿元贷款不能从商业银行的账户上消除。当然,地方融资平台六七万亿元的负债并不一定都会成为银行的呆坏账。

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松指出,在全国3800多家地方政府融资平台公司中,70%-80%是隶属于县以下人民政府的,在国有商业银行改制后,这些公司从银行获取贷款的能力有限。剩下20%-30%的融资平台公司大都通过城市建设、旧城改造具备了一定的还款能力。另外,地方融资平台在近几年的地方政府市政建设、公路建设和住房建设方面发挥了非常重要的作用,这种模式不能一概否定。

中金公司预计,30%-40%的融资平台贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息,余下大约60%-70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。只要融资平台资金链不断裂,是能够在经济发展中动态化解风险的。

西安市莲湖区区长洪增林认为,地方融资平台面临四大风险:国家金融政策等金融环境的变化使融资平台面临环境影响风险;政府融资渠道单一,地方政府财力不足,使融资平台面临资金链断裂的风险;金融机构多头授信,政府信用额度膨胀,造成地方政府资金偿还难度增大的风险;融资平台管理不严密、资金监管不规范,使融资系统安全运行面临风险。

对于如何偿还地方政府融资平台的既有负债,洪增林认为,主要还是要通过城市建设带来的政府税收增加和土地增值来解决,但同时要加强地方融资平台的制度保障和内部风险控制,并将地方政府下属各行政事业单位所有的土地使用权和房屋所有权、经营性资产以及由地方政府出资购置的各类设备、建设的公共设施产权划转至融资平台公司名下,进一步整合各类有效资产,做实做强融资平台公司。同时,改地方政府往日的“口头担保”、“条子担保”为真实的资产抵押担保。

目前,除了贷款以外,发行城投债和中期票据也是地方融资平台融资的两种方式。但已发行城投债不为交易员看好。“很少交易城投债。”一位券商交易员向记者表示,“主要是不透明,搞不清风险”。

一位券商投行部人士表示,中期票据作为信用债,基本上以无担保债为主。但“愿不愿意买,市场会根据披露的信息判断。公司的现金流如何、怎样偿付本金,基本上都有明确的披露。发行利率也体现了风险补偿机制。”

上海市银监局局长阎庆民建议,若平台集团下面有上市公司,则可以考虑多利用资本市场,进行定向增发或者配股;或以平台下面的公司作为主体,在中央给定指标范围之内发行公司债或企业债,通过评级、承销以及发债的担保,使得若干部门对平台公司同时负起监管责任,这样更容易把融资平台的风险降到最低。

贾康表示,地方政府融资的发展需要“治存量、开前门、关后门、修围墙”。“治存量”的行动已经展开。3月8日,上海银监局宣布,要求在沪银行按照“解包还原,重新立据;风险分类,保全有力;加强协作,整体评估”的整体原则,对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔打开梳理,对每笔贷款逐个开展重新评审和风险排查,并根据贷款的实际风险状况采取相应的风险保全措施。

刘煜辉表示,有效控制地方政府融资风险的方式是使其阳光化和市场化。“应建立市场化的约束机制,使地方融资平台成为一个有自己公开透明的资产负债表的经济主体进入市场去融资。这样市场可以给出能够反映风险补偿的资金价格。要让市场力量来约束地方政府所内涵的体制性投资和信贷的冲动。”刘煜辉表示。

在解决财政分权下的体制性矛盾、规范中央与地方之间关系的基础上,借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验,建立规范化和市场化的地方政府融资渠道,应该及早提上议事日程。

贾康指出,当本地财政收入不足以平衡财政支出的时候,地方政府除了“跑部钱进”之外,只能利用自身的行政权力,通过“自上而下”的方式压缩本级公共服务支出,同时利用辖区内资源获取预算外收入。“土地财政”就是这种“自谋财路”的结果,这不仅使预算法禁止地方政府负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代,也催生了地方干部扭曲的负债观,即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能再借钱的错误逻辑,进一步助长了地方政府的盲目举债,也滋生了众多的地方政府融资平台。

贾康认为,市场经济所要求的分税分级财政体制,内含地方适度举债的必要性和合理性。从2009年开始,财政部代地方政府发行2000亿元地方债已经做了很好的尝试,2010年中央政府继续代发2000亿元,是对这种方式的肯定。但是如何提高地方财政及债务信息的透明度,发挥社会公众和市场机制的监督引导作用,真正解决中央与地方之间在财税体制和融资机制上的矛盾,还有许多工作要做。

(本报记者任晓对本文亦有贡献)

[责任编辑:JBYAO]

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