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政府责任难界定 “住房保障法”难圆住房梦

2010年02月20日16:03《新世纪》周刊兰方我要评论(0)
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高房价把大批普通百姓逐出房地产市场,而市场体系之外的政策性住房的供应、分配制度,尚在求解之中

勤勉一生,购买一套属于自己的住房,日益成为一个奢侈的梦想。飞涨的房价正在将大批普通老百姓逐出房地产市场。对于他们而言,更多的希望只能寄予保障性住房。

2009年年底以来,国务院再次表示要“遏制部分城市房价上涨过快的势头”。其中一个主要措施是扩大保障性住房的供给。因此,一部名为《住房保障法》的立法,尚在学者起草专家建议稿阶段,即引起舆论的高度关注。

据本刊记者了解,《住房保障法》的立法准备工作已基本完成,专家组草案已于2009年底递交住房和城乡建设部(下称住建部)法规司。这份“供内部讨论”的草案,于2009年3月开始起草,最终糅合了由清华大学法学院专家起草的“理论版”以及由深圳市规划与国土资源委员会起草的“实践版”,而定稿以后者为主。

草案分为总则、住房保障的范围和标准、保障性住房、住房租赁补贴、住房公积金、农村基本住房保障、金融和财税支持、监督管理、法律责任及附则等十章。纵观草案全文,立法部门力图从两方面破解当前住房保障困境:一是强化政府责任,落实资金渠道,保证保障性住房的供应;二是从分配层面,细化准入和退出机制,明确罚则,力保分配公平。

参与立法的学者坦言,这远非一部完善的法案。目前,有关一些基础性问题,如市场体系之外的政策性住房供应、分配制度如何构建,这套制度又将保障哪些人等,争议非常激烈。即便各界达成共识,距离一部成熟法律的出台仍道路漫长。

“住房福利”演进

2008年10月,《住房保障法》作为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”,被纳入十一届全国人大常委会立法规划。此后,住建部住房保障司在2009年初表示,将在年内提出住房保障法立法框架,形成初稿。

综合各国的经验,住房保障可以理解为政府主导,以投资或提供优惠政策等形式,为单纯依靠市场无法解决住房问题的人群提供住房的政策,属于社会福利制度。

其实,由政府供应住房并非新生事物。1998年住房制度全面改革以前,中国在城镇一直实行由政府或单位投资建房,并无偿或低价分配的“福利分房”制度。但随着经济发展和城镇人口的不断增长,这种“大锅饭”式的分配模式日益暴露出供应不足和分配不公的严重问题,最终濒于破产。

从1980年起,中国城镇的住房制度改革前后经历试点售房、提租补贴、以售带租等阶段,终于在1998年全面驶上市场化道路。改革思路是打破行政供给格局,以住房私有化、市场化来解决供给短缺。

此后,中国的住房市场得到长足发展。至2008年末,城镇实有住房总量已达124亿平方米。

然而,随着土地价格飙升,与市场化一同高歌猛进的,是屡屡挑战老百姓心理承受极限的高房价。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧分析,目前中国的中低收入者,占到了全体居民的70%-80%,而他们中的绝大多数都氏买不起房。

在住房市场化改革的同时,面向中低收入阶层,决策层于1998年推出了廉租房和经济适用房两项制度。前者由政府投资建房低回报出租,后者由政府提供优惠政策鼓励开发商承建并低价出售。它们与住房公积金制度一并搭建起中国住房保障基本制度的最初框架,此后又增加了由政府限价出售的限价房及仍在探索中的公共租赁房。

可是,无论是针对特困家庭和低收入困难群体的廉租房,还是面向城镇中低收入家庭的经济适用房,地方政府缺乏政策执行动力,供应远远满足不了需求。如2009年初,北京市政策房申请达10.45万户,而这年北京可以提供摇号配售的经适房源仅有约3.2万套,可提供的限价房房源约2.3万套。

为争夺有限的保障房资源,分配过程中的不公现象屡见不鲜。武汉经适房“六连号事件”爆出,揭开经适房申报中“隐形腐败”的冰山一角。而退出机制的不完善,更令不少投机者利用政策的模糊性,倒卖保障房渔利。

同时,当前与各项制度相关的政策文件,法律层级低,且缺乏追责条款,政策执行混乱。在中国社会科学院财政与贸易研究所学者姜雪梅看来,对住房保障立法,可以“加强已有政策的刚性,为各项政策措施提供法律保障”。

供需错配模糊求解

针对买不起房的群体不断扩大的现象,清华大学一位参与草案设计的学者指出,中国住房市场最主要的问题不是供给不足,而是需求和供给不匹配。“当前房价严重背离价值,泡沫高企,要所有人通过市场来解决住房,是根本不可能的。”

他表示,《住房保障法》的立法,意在为通过市场供应机制无法获得住房的人重建一套供应分配体系,是对社会财产进行再分配,和以往的“福利分房”有着本质不同。

问题是,参与“再分配”的人群究竟应该有多大?不少业内人士认为,以往的住房保障制度虽然已经初具形态,但保障范围过窄,现有保障房极度紧缺,也与此有关。

目前,中国能够获得保障房的人群相当有限,保障范围一再收窄。1998年,国务院出台房改的纲领性文件——《关于进一步深化城镇住房制度改革,加快住房建设的通知》(国发[1998]23号,下称23号文件),确定了“最低收入家庭购买廉租房,中低收入家庭购买经济适用房,其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”的原则,并明确“经济适用房是住房供应的主体”。

但到2003年,国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》(国发[2003]18号,下称18号文件),23号文件中有关“经济适用房是住房供应的主体”改为“经济适用房是具有保障性质的政策性商品住房”,由此各地政府逐步开始对购买经济适用房人群的资格进行严格的限制,供应量也一再紧缩。最终,中国形成了以廉租住房保障低收入人群为主,经济适用房等其他保障形式为辅的架构,据此,一些专家分析,满足前述保障房条件要求的人群不到2.5%。

近年来,要求扩大住房保障范围的呼声此起彼伏,由此,立法面对的第一个问题是,住房保障究竟是大保障,还是小保障?这是草案起草之初的最大争论。

一种观点是仅保障低收入人群。中国人民大学公共管理学院土地管理系博士后、时代九和律师事务所合伙人周威表示,“应该把廉租房制度法制化,先解决好低收入人群的住房问题。”

另一种观点,则认为“应保尽保”。中国当前已搭建的住房保障政策,覆盖面并不全面。农民工、新毕业的大学生等群体,碍于户籍限制,被排斥在当地的住房保障体系之外;在房价畸高的情况下,普通中等收入水平家庭无力自行解决住房问题,但又不满足经济适用房、限价房的准入条件,沦为“夹心层”;农村困难家庭的住房问题,则从未提上制度建设层面。

然而,考虑到“要将所有需要保障的人都纳入,政府的压力会相当大”,上述参与草案设计的专家透露,草案最终采取了“广覆盖、保基本”的原则。草案对现有制度的保障范围进行了微调,增加了农村住房保障的内容。草案在第六章单列“农村基本住房保障”,第一次将农村经济困难、居住在危房中的特困户纳入制度保障中。

不过,和之前的政策格局不同,草案明确指出应建立多层次的住房保障体系,这与1998年23号文的精神一脉相承。清华大学法学院副院长申卫星在接受媒体采访时介绍,草案希望尽可能覆盖广泛的收入群体,而不单单是少部分人受益。草案中廉租房、经适房、公租房三类政策房并行,住房公积金制度照搬入法,“比较贫困的阶层以廉租房方式解决,条件稍好者以经济适用房的方式解决,条件更好的可以购买限价房,条件再好的以住房公积金的方式来保障。”

“中低收入”人群的界定并无原则性划分,具体标准交与地方政府制定。但是,模糊的定位,又直接影响住房保障路径的选择。究竟是以租赁式的廉租房、公租房为主导还是产权式的经适房、限价房为主导?若两者并行,其保障人群如何划分、甄别,房屋比例如何配置?是优先保障“居者有其屋”还是让更多的人享有“恒产”?目前的草案,仅仅给出了相当粗略的框架。

对于农民工的居住问题,2010年的中央一号文件明确提出,要“鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系”。据了解,在草案起草过程中,学者们曾就该问题进行讨论,但最终因缺乏现实操作性,未将有关设想写入草案,“但不排除最终进入法律的可能性。”

草案为避免分配不公,还更加细化了保障房的准入和退出机制。同时提出,建立经济适用房承购人与政府“共有产权”的制度。这遭到了不少人质疑。在他们看来,这种产权的界定,缺乏法理依据,且增加了操作难度。更有学者提醒,当下立法,要避免将不尽完善的制度刚性化。

政府责任难界定

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为,经济适用房如何发展,是目前住房保障体系的核心问题。他表示,大力发展面向中等收入群体的经济适用房,有效增加供应量,可以根本性地缓解目前住房市场供需错配的尖锐矛盾。

针对目前政府以建设廉租房为主的保障思路,唐钧还提醒,廉租房的比例不宜过高,否则就难以避免向以往福利分房制度倒退。他举例说,在香港,廉租房的比例达到50%,“住在廉租房里的人怎么逼都搬不走,最后采取我们当年福利房分房的形式变卖给住户”。他强调,不管退出制度怎么设计,廉租房里的住户都不可能搬出来,同时,大面积建廉租房,很可能形成贫民窟。

不少学者认为,新加坡的住房保障制度非常值得中国借鉴。在当地,特别富有的居民约占总户数的3%,这批人从房地产市场直接购买住房。建房时政府收取高额土地出让金,对业主每年征收高额物业税。

重要的是,80%的中等收入居民都可以购买由“建屋发展局”(HDB)提供的平价住房。其中,月总收入在800新元到5000新元的家庭可购买租屋,月总收入在5000新元到8000新元的家庭可购买档次较高的公寓。

其余17%的低收入居民,分为困难户和特困户,各占8.5%。对前者,通过政府补贴,每户可购买一套60平方米-70平方米的便宜旧房居住;对特困户则租给每套42平方米左右的廉租屋,每月象征性收取十几新元的房租。如此分层级实施,在寸土寸金的新加坡实现了“居者有其屋”的目标。

国务院发展研究中心社会发展部副部长林家彬也认为,《住房保障法》应该把存在住房问题的人群都纳入保障,分层次建立体系。这要求政府发挥更大的作用,然而,现实是,“政府已经被土地财政绑架了”。

在现行体制下,土地产生的资产性收益和大部分税费,基本归地方政府所有。由此导致的结果便是,地方政府在飞涨的房价中,通过土地收益和各类税费获益;反过来又缺乏足够的动力修建保障房,“在福利保障领域不作为”。

2009年10月28日,全国人大常委会公布《关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告》。调查显示,在中央预算安排的重大公共投资项目中,保障性住房建设进度缓慢,截至该年8月底,仅完成投资394.9亿元,完成率为23.6%。

针对此,草案明确了保障性住房建设的资金来源以及政府在住房保障方面的责任。县级以上各级政府将承担重要职责。保障性住房建设的支出必须纳入预算,地方政府需编制规划并将其纳入地方经济社会发展规划,相关部门需提供税收优惠和用地支持。

对于政府责任的落实,草案特别设计“监督管理”一章。提出发展改革、财政、税收、金融等部门对保障性住房的相关工作进行监督,包括投资的完成情况、资金管理使用情况、用地供应情况等各个方面。人大监督亦被明确。同时,草案拟建立考评机制,保障房的建设情况,将直接影响相关负责人的“政绩”。

不过,一位参与立法的专家坦言,相关的制度还需要更细致的设计,避免政府责任的条款成为宣示性条款,起不到威慑作用。

“目前的设计,仅是一种理想状态。其他部门的监督,毕竟还是政府的内部监督。人大监督能否发挥实际作用,是有疑问的。”这位专家强调,政府角色的定位,不是靠一部住房保障法能够矫正的。

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[责任编辑:xcwang]

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