10省市试点举债“自还” 中央不再兜底

长期以来，中国的地方政府受《预算法》约束不能自主举债，只能依赖中央政府代理发债和地方城投公司融资。在市场人士、分析师们眼中，扭曲的地方政府融资体制是地方债务风险近年快速集聚的一大主要原因。

这种机制正发生改变。5月21日中国财政部发布通知，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛十个省市将试点地方政府债券自发自还。

此前已有六个省市被纳入地方政府自主发行债券的试点。市场人士认为，“自发自还债券”是对地方政府自主发行债券政策的延续，因其额度继续由财政部限定，并被列入年初拟定的4000亿元中央代发地方政府债之中。有所不同的是，地方政府举债“自还”概念首次出现。

中金公司分析，试点省市除了自发以外，还开始自还，即不再通过财政部代偿，完全基于地方政府自身的信用而非国家信用，预计后续会有评级公司对地方政府债的信用进行评级。

“财政部代偿一定意义上就是隐藏着中央信用。市场共识是，无论地方平台融资还是中央代发的地方债，最后都会由中央兜底，”某券商债券交易员表示，“未来不同区域的信用风险将有公开的差异化的评估，中央兜底消失了，也可能会有违约出现。”

每当信用风险爆发时，城投债就成为不少信用债投资者的避风港，这是债券市场长期存在的怪现象，背后便是说不清、道不明的隐形政府信用担保。但政府担保显然不能解决一切问题，部分地方的财政收入增速近年趋缓，更加重了市场对相关债务风险的担忧。据统计局数据，截至2013年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务规模达到17.9万亿元，未来五年将有逾八成到期。

“信用上移，风险下移，”中诚信国际3月发布的《2014年中国地方政府信用分析》如此概括地方政府债务目前市场信用认知与实际风险不匹配的问题。该报告指出，融资平台自身信用不断向政府信用靠拢拉近，信用风险也逐渐从个体信用风险向地区风险和宏观系统性风险迁移，高层级政府的信用风险不断累积加大；地方政府债务导致的宏观系统性风险仍在累积叠加，各级政府信用也在不断透支。

地方政府作为发债主体接受评级、自发自还债务后，债务信用归位的思路更加清晰。值得一提的是，融资平台公司的角色也将由地方政府出面接替。5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出规范政府举债融资制度：开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。

地方政府自发自还债券即可视为“开明渠”的手段之一。财政部财政科学研究所所长贾康此前接受腾讯财经专访时表示，地方政府融资体制改革将有两条线并行——一边建立阳光化的融资渠道，同时有效控制当前地方政府融资平台债务规模的野蛮扩张。

“十八届三中全会文件明确了要建设地方政府有偿融资的制度和机制，这也被表述为地方债务制度阳光化，对应过去非阳光化的隐性负债，”他说，“登堂入室的地方政府债慢慢提高年度发行规模，今年提升到了4000亿元，但还远远不够，需要结合市政债再进一步往上提升，还要考虑在地方层面跟具体的项目对应的市政债。”

自主发行、自主偿还的机制对举债主体——政府的举债行为也将产生良性影响。招商银行金融市场部分析师刘东亮指出，自发自偿将强化地方政府对债务的自我约束，地方财政与中央财政进行了切割，最后兜底人的消失，会迫使地方政府进行审慎的债务扩张，防止债务失控。此外，只要地方政府发债，就必须对财政收支、用途、负债信息进行公开披露，这对于尚在进展中的《预算法》修订，起到了一定的倒逼效果。

不过，短期内城投债地位仍然很难被试点撼动。根据中债资信统计，2013年中国政府融资平台债券发行规模达27536.46亿元，而2013年试点自行发债的北京、广东、江苏、浙江、深圳、山东和上海等7个地区总计发债额度为731亿元，仅占融资平台债券发行额的2.65%，短期内地方政府发债对城投债的替代作用还难以显现。

中金公司强调，地方政府债自发自还的意义在于，推动市场认识和接受地方政府的自主信用，日后《预算法》修改后，地方政府可以有合理的赤字规模，从而正式发债（即真正意义上的市政债）。（腾讯财经吕雯瑾 发自上海）