国资委不该为发电企业注资

五大发电集团获得注资可能来源于标红处。制图：财新网。

在全国两会期间，中国电力投资集团公司总经理陆启洲向媒体表示，2012年度国资委向中电投的注资已经完成，金额为12亿元。并称，五大发电集团获得注资的金额相同。照此计算，2012年国资委向五大发电集团注资总额为60亿元。

五大发电集团是指华能集团、华电集团、大唐集团、国电集团以及中电投。在3月5日开幕的第十二届全国人大一次会议上，财政部向大会提交的预算报告称，2012年中央国有资本经营超收收入安排用于对五大发电集团补充资本金。报告没有透露注资的理由及具体注资总额，只是称“有关情况国务院已向全国人大常委会报告”。

在2009年，考虑到中央电力企业在2008年的低温雨雪和汶川地震两次自然灾害中损失严重，国资委向国家电网、南方电网、华电集团、华能集团和大唐集团五大电力央企合计注资126.7亿元。注资主要用于受灾地区中央电力企业恢复生产。

而此次对五大发电集团的注资则是延续去年的注资政策。2012年国资委出台政策称，3年完成向五大发电集团注资100亿元。彼时正是发电企业饱受电煤价格上涨之苦的艰难时刻，而电煤价格并轨、电力市场化改革也到了触发点。

未料2012年下半年开始，电煤价格一路大跌，发电企业的业绩“咸鱼翻身”。据中经网数据，2012年五大发电集团利润总额初步估算达到460亿元，创下2002年成立以来历史最好水平。此外，五大发电集团也不是单一靠发电项目盈利，早就已经在煤矿业务的投资和开采走到了前面。

即使是在火电业务大幅亏损的2011年，五大发电集团仍旧实现利润186亿元。其中煤炭产业实现利润100.8亿元，居然成了发电集团利润来源“第一大户”。由此可见，五大发电集团的成本压力远没有想象中那么大。

本来五大发电集团所拥有的相对垄断地位和各种优惠条件就颇有争议，而国企央企上缴红利惠民比例之低更是各方批评的对象，既然已经改善了盈利状况，国资委是否还有继续注资的必要成为疑问。

2010年12月以来的现货煤价一路下跌，为电煤并轨创造了机会。数据来源：中国煤炭资源网

五大电力集团也有自己的“苦衷”。2011年中央五大发电集团平均资产负债率为85%，虽然2012年盈利大幅改善，但整体负债率预计仍在80%左右。主要是由于五大发电集团此前的超规模投资导致了资产负债率快速攀升。

这其中虽然有企业的经营问题，也是为了满足我国电力需求迅速增长的客观条件。但电力属于资本密集型行业，项目投资金额动辄数亿，发电企业的盈利能力又一般，只好向银行贷款，抬高了电企的负债率。

国资委以此为由向五大发电集团注资，看似是为了回报其为国家建设做出贡献的补偿，并为电力市场化改革铺路，但实质上却是为我国不合理的电价定价机制填补窟窿。

事实上发电企业在电力管制政策中两头受气。此前煤炭是市场价格，而上网电价则属于管制价格，煤电并不联动。当电煤价格上涨过快，而上网电价却没有跟上涨幅，导致发电厂处于亏损或微利状态。发电企业曾祭出“电荒”的下策应对成本上涨。

我国电价构成主要由上网电价、输配电价和销售电价三部分组成。其中，上网电价和销售电价均通过政府调控定价，而输配电价由电网企业自行核定，并根据电力购销差价核定。而随着电煤价格双轨制的取消，煤电价格联动的实施，发电企业希望能够通过提高上网电价来弥补成本。但上网电价由政府调控定价，企业没有定价权，这个愿望短时间内难以实现。

电网通过上网电价和销售电价之间的差额赚取了上调电价带来的大部分利润，也由此导致了电网和电厂的境遇冰火两重天，并严重阻碍了我国电力市场化改革的推进。

2008年4月以来电力需求增速，数据来源：CEIC

两家电网公司赚得盆满钵满，而发电企业却苦苦经营，国资委区区几十亿的注资既不能对五大发电集团的负债情况有所改善，还纵容了不合理的电价定价机制，因此向五大发电集团注资并不合理。与其花费如此高的金额去注资，不如下力气继续推进电力市场化改革。

2012年12月25日，国务院办公厅发布《关于深化电煤市场化改革的指导意见》，从2013年开始，取消重点电煤合同，取消电煤价格双轨制，发改委不再下达年度跨省区煤炭铁路运力配置意向框架。自此，电煤价格完全交给了市场。

紧接着在全国“两会”期间，随着大部制改革落地，电监会撤销，职能并入国家能源局。自2003年成立以后，电监会已经基本实现了政企分开、厂网分开、主辅分开。因触及电网利益，输配分开这一骨头电监会仍未啃动。如今并入能源局，电力市场化改革正在稳步推进之中。

但是把电力市场化改革寄希望于电煤并轨和电监会并入能源局是不现实的。虽然电煤实现了并轨，但上网电价仍然是由发改委来决定，而且电力运输又被两大电网公司垄断，配售电价没有竞争机制，煤电价格联动就单纯地变成了电价上涨的信号。

而能源局在新的电力改革中能发挥多大作用也未可知。改革后能源管理格局未有实质突破，电力改革领域至关重要的价格制定仍然归属于发改委价格司。此次合并的积极方面在于职能增强后的能源局或许能够助推电力改革，但能源领域目前的问题是过度管制和垄断，两部门合并后应避免出现更多行政之手干预市场运行情况，而应根据机构改革的要求进一步理顺政府与市场的关系。

国资委区区60亿元的注资无法从根本上解决发电企业盈利难的问题。电煤并轨和电监会并入能源局只是电力改革的起步，接下来应理顺政府与市场的关系，破除电力领域的过渡管制和垄断。