第 1967期

英国正制造“末日情景”? 标准普尔前副总裁独家评论脱欧未来

据报道,英国政府为防止在明年3月在未达成协议的情况下脱离欧盟,正在拟订“零协议”脱欧计划,其中包括调动武装部队协助民政当局保障脱欧之时的国内安全,以及派遣军队运送食品、药品和燃料等应急计划。 “脱欧公投”两年后的英国真的在制造“末日情景”么? 


标准普尔全球前副主席Paul Sheard为原子智库撰写独家评论,深入分析英国脱欧及欧盟未来的解决方案。在Paul Sheard看来,从本质上讲,欧盟是一种内在非自然的、不可持续的主权共享结构,它以一种违背经济和政治逻辑的方式构建,因此这也是经济和金融(因此也是政治)风险的潜在来源。英国没有离开一个固定的政治实体,它正在离开一个不断变动的政治实体。欧盟没有采取政治和灵活的方式,而是采取了一种僵硬而技术官僚的方式来处理英国退欧的问题。这通常与人们担心给英国“好处”将会带来其他成员国想要离开欧盟,或者以此进行谈判某种定制安排的风险离不开关系。这种态度是建立联盟的薄弱环节,最终很可能行不通。

Paul Sheard  标准普尔全球前副主席Paul Sheard 标准普尔全球前副主席

欧盟是一个存在根本性缺陷的政治和经济实体,依赖于28个成员国选择性的和不一致的主权共享。虽然这样的判断显得有些苛刻,但这并不意味着它就不正确。英国退欧进程需要在这样的背景下来理解和处理。双方不应错失这个机会,否则将会让整个过程变得更加棘手。

在威斯特伐利亚(Westphalian)现代国家体系中,主权或政治自治与合法性存在于民族国家之中并达到顶峰:民族国家向公民发放护照,并赋予公民权利和责任;民族国家有边界,并投入资源控制边界;民族国家实施货币和财政事务;民族国家缔结国际条约;民族国家有主权认同等。

1648年 《威斯特伐利亚和约》的签署标志着民族国家在国际体系中的主体地位的确立1648年 《威斯特伐利亚和约》的签署标志着民族国家在国际体系中的主体地位的确立

主权涉及到以下几个方面或者说表现形式:

政治决策权;宪法权利和制定法律制度的权力;保护外部边界和维护内部安全的权力;维护和使用军事力量的权力;国家对金融的监管权力(具体包括三个组成部分:财政政策;货币政策;金融体系监管政策);以及文化上的亲和力与认同感。

民族国家可以采取联邦或单一等不同的形式,并将不同配置的政治或“主权”单位纳入其中。这些政治或“主权”单位可以是国家(例如英国)、州(例如美国)、省(例如中国)以及自治市(在大多数国家)。在这些次级政治单位层面,主权的各个方面往往以不同的形式表现出来。然而,国家主权的所有关键方面似乎都受到地心引力的影响,自然而然地倾向于在同一政治和领土上保持一致:民族国家。

因此,一个民族国家的正常模式是拥有自己的国家政府和议会、自己的宪法和法律体系、地理边界和边境管制体系、内部的警察和安全系统、自己的军事,外交使团和外国情报机构、自己的货币,金融和财政体系(包括向公民征税和发行债券这样的关键能力)以及一组国家象征与共同的认同感和历史感。

欧盟的显著特征是,主权的各个方面在超国家的层面上以局部且不一致的方式被共享或合并(在欧盟语言中,这被称为“可变几何”)。国家主权的某些方面被集中在欧盟层面,从这个角度看,28个成员国(或在某些情况下的一个小团体)似乎变成了一个民族国家。但主权的其他方面仍保留在成员国这个层面,因此,欧盟又好像只是各成员国的松散联盟。

这种选择性的主权共享在两个方面特别成问题,一个与货币联盟有关,另一个涉及到出入境自由。

欧盟被设计成一个货币联盟,而不是一个财政联盟。除了英国和丹麦以外,欧盟成员国被要求使用欧元并加入这个货币联盟,26个成员国中已有19个成员国这样做了。然而,构建一个不属于财政联盟的货币联盟违背了经济和政治逻辑,是后危机时期欧元区整体宏观经济表现不佳的根源,也是经济和金融(因此也是政治)风险的潜在来源。欧元区最新失业率比危机前的低谷高出1.1个百分点,而英国的失业率却比危机前的低谷下降了0.9个百分点,美国的失业率同样比危机前的低谷低了0.4个百分点。美国最新的实际GDP水平比危机前的峰值高出16.1%,英国高出9.4%,而欧元区仅高出6.3%。

一个民族国家有权发行自己的货币,并使用这种货币来管理财政事务(征税、支出和发行债务),这是主权的一个核心方面。欧盟有意将这一主权权利的一半(通常被称为“货币政策”)与通常被称为“财政政策”的另一半分离开,在货币政策的这一半上共享主权,但在财政政策的那一半上保留成员国的主权。这就造成了一种内在非自然的主权共享结构,而这种结构终将被证明是站不住脚的、难以为继。

它还带来了相当大的经济成本,原因有以下三个方面。其中最重要同时也是最没有引起重视的一个原因是,作为货币同盟而非财政同盟,欧元区成员国实际上相当于使用“外币”发行债券。除了紧急贷款援助外,各成员国没有创造这种货币的主权权利,这个权利属于欧洲央行。然而即使是紧急贷款援助,欧洲央行也有最终决定权。对许多人来说,这似乎是一种可取的、尤利西斯式的结构特征,因为把印刷机拿走就会加强政府的最终财政自律。 但是,它也将主权借款人置于一种固有的危险境地:要求所有新兴市场政府不能用自己的货币发行债券。

其次,欧元区不是财政联盟,这严重阻碍了其参与有意义的反周期财政政策的能力。从结构来说,没有单一的财政权力可以做到这一点;从理论上讲,成员国可以协调财政政策的扩展,但实际上,主要是因为下面这一点:要在足够快且可持续的基础上这样做是非常困难的。

第三,落井下石的是,欧元区在设计上对成员国施加了严重的财政限制,妨碍了他们实施自己的反周期财政政策的能力。人们很难想象一个设计 得更糟的系统可以迅速恢复失去的总需求,在金融危机之后这种情况变得非常痛苦。

要明白这一点,请想象一个欧元区成员国面对总需求突然大幅下降的情况(2008年全球金融危机后所有欧元区成员国都面临的情况)。在这种情况下,正常的宏观经济“处方”是实施足以恢复总需求损失的货币和财政政策扩张,而特别是货币扩张可能导致汇率下降。但是,欧元区的成员国没有自己的货币政策或汇率,其参与财政扩张的能力受到规则的严重制约,而且任何财政扩张都必须通过发行债务来融资,这些债务实际上是一种“外国”货币。

这种功能失调的经济和货币制度造成的福利成本不容忽视。举例来说,意大利是欧元区第三大经济体,并在欧盟排名第四。意大利的实际国内生产总值仍比危机前的峰值水平(2008年第一季度)低5.5%,其失业率比危机前的低谷高出4.9个百分点。希腊的数字则分别相应低于24.8%和12.8%。这些都是令人震惊的数字。

欧盟内部的行动自由同样存在问题,因为在涉及欧盟外部边界的定义和保护,以及内部情报收集和维护内部安全时,它与国家主权的概念相冲突。对于这些民族国家来说,他们同意放弃谁能够进入他们国家以及谁能够在该国生活和工作的控制权,而是将它提升到超国家层面的权利,这等于放弃国家主权的核心要素。

这本身没有任何问题,这是民族国家的主权选择,但它似乎与欧盟边界的成员国竭力保持对边界的控制并维持国家内部安全机构(甚至可以说是国防系统)的行为相冲突。如果人们,不仅仅是欧盟公民,而且对于申根地区的22个欧盟成员国,任何进入其中一个国家的人都可以随意自由地穿越国界,那么对于欧盟“利维坦”来说,它有责任维持外部边界似乎是合乎逻辑的,也是在财政上是公平的。

随着最近欧盟边境管理局(Frontex)升级到欧洲边境和海岸警卫队机构,欧盟已经朝这个方向迈出了一步,并且仍在继续。但是,根据欧盟委员会主席容克(2017年国情咨文演讲)的说法,边境和海岸警卫队只有1700名警官,而国家边防警卫却有10万名。这些基本上按照一个国家的模式运作的成员国对于欧盟内部的行动自由有什么看法?这些以及大部分独立国家在共同保护欧盟外部边界时又有什么看法?

在主权共享方面,欧盟仍然是一个半成品,就像是一栋只建造到一半的房子,布鲁塞尔和其他国家的领导人都很好地意识到了这点。 2012年6月的“四位总统联合报告”及其之后2015年6月“五位总统联合报告”和其他有远见的文件都在欧洲理事会会议上提交和讨论,它们都确定了欧盟和欧元区面临的特别挑战在于主权共享,并制定了一个解决它的路线图。

考虑到欧盟在完成“经济和货币联盟”方面取得了相当大的进展,特别是通过建立欧洲稳定机制(ESM)建立了银行业联盟的基石,通过欧洲央行这一跨越卢比孔河的行动(跨越卢比孔河”这句成语意为冒着风险跨出具有决定性作用的一步)为这个货币联盟提供有效的支持——通过直接货币交易计划(Outright Monetary Transactions)及其资产购买计划(Asset Purchase Program)。但欧盟委员会和欧洲理事会正在关注更多工作。

这让笔者想到了英国退欧。有下面突出的三点。第一,英国退欧是指英国决定撤回其先前与欧盟其他成员国分享的部分、大部分或全部主权。也就是说,英国退出欧盟的决定说明了欧盟的基本性质:它是一个政治实体,它依赖于主权从各个方面以不同程度汇集。

第二,尽管英国脱欧被宣扬为从零开始,“要么加入要么退出”的决定,但它有一系列可能的安排,与不同程度和主权遣返形式有关,这将满足公民投票的结果。英国希望收回的主权数量(不同于“或许可以收回”,因为双方的意见)是英国人民通过他们自己的民主进程做出的决定。

“硬”与“软”式的英国退欧,这种说法虽然简单易记,但不能捕捉到这其中的微妙之处。鉴于英国作为一个主权实体的未来当前处于危险之中,英国脱欧英国公众及政治界激烈辩论和竞争的主题并不奇怪。从这个角度来看,根据一些评论,英国人一直忙于说服自己人以便能够与布鲁塞尔进行谈判,这也许也不足为奇。

第三,由于欧盟本身正在努力解决自己的未来问题,为了“完成欧洲货币联盟”并建立“更紧密的联盟”,欧盟将英国退欧问题与它自己未来的架构相联系是有意义的。正如一位匿名的观察者所暗示的那样,英国离开的不是一个固定的政治实体:而是一个不断变化的政治实体。在英国和欧盟27个成员国之间建立互利的未来关系的一个关键方面是,清楚地了解欧盟在未来将会是什么样子。

这两个问题应该已经并且仍然应该在同一参考框架中解决。在英国正式启动第50条退欧程序4周前,欧盟委员会发布了一份关于欧洲未来的白皮书:到2025年拥有27个成员国的欧盟应该是什么样的情景。

本白皮书源于早期的四位总统联合报告和五位总统联合报告,为欧洲的未来制定了五种情景,虽然未必用上述术语进行表达,但每一个措辞都在不同程度和结构上暗示着主权分享:“勇往开来”(“欧盟关注其积极的改革议程”);“只有单一市场”(“欧盟逐渐重新专注于单一市场”);“那些想要做得更多的人”(“欧盟允许有意愿的成员国在特定领域共同做更多事情”);“集中精力,提高效率”(“欧盟侧重于在选定的政策领域提供更多和更快的支持,而在其他地方做得更少”);“共同做得更多”(“欧盟决定在所有政策领域共同做更多事情”)。

这份欧盟委员会白皮书的前提是,欧盟需要决定其未来,并提供多种愿景,这与通过同一视角解决英国退欧问题非常一致。

欧盟没有采取政策性的和灵活的做法,而是采取了不灵活且技术专一的做法。英国脱欧和欧盟的未来是迫切需要政治领导和解决方案,而不是交给技术官僚和谈判者。

在这方面,欧盟就某些退出问题达成协议之前拒绝讨论未来关系性质的尤其令人失望,并将技术专家推向政治党派之前。《里斯本条约》第50条明确规定:“……欧盟应与(正在退出的成员国)进行谈判并达成协议,并考虑到其未来与欧盟关系的框架,确定退出后的安排。”

笔者想说的重点是如果可以的话,本着寻求上述共同挑战解决方案的精神,应该首先进行关于未来关系的理想目标和可行性的政治讨论;之后再处理技术和操作细节。

欧盟坚持认为英国没有“选择最有利的结果”,并且所谓的“四项自由”(商品、人才、服务和资本的自由流动)是不可分割的,这种说法缺乏可靠的依据而且适得其反。从某种意义上说,欧盟的基础是“选择最有利的结果”,即成员国选择性和部分性统筹主权。事实上,欧盟已经制定了完成欧洲项目的愿景和路线图,涉及完成银行业联盟,建立资本市场联盟,在服务领域追求更大的经济一体化(如数字联盟和能源联盟),并引入宏观经济稳定机制和财政联盟的要素,另外欧盟面临着深刻的政治挑战,包括不受控制的移民,以及削弱“四项自由”这一完整的或神圣不可侵犯的观念。

这件事的出发点是处于欧盟的英国(虽然它不在欧元区或不是申根协定缔约国),欧盟要找到更明智(实现福利最佳化)的谈判立场需要回答以下问题:可以让英国收回最少的主权是多少,它将满足英国退出欧盟的愿望吗?

欧盟没有采取上述方法,并往往将其归咎于担心给予英国“好交易”将会引发其他成员国想要离开欧盟或就某种特殊照顾发起谈判的风险。但是,就现实情况而言,欧盟建立的这个联盟像一根纤细的芦苇(摇摇欲坠),最终可能无法发挥作用。

在英吉利海峡两岸,现在把英国退欧视为一个以更具政治和经济可持续性的方式重新分配国家主权的恰好时机,还不迟。这需要认识到该欧洲项目是关于主权从成员国转移到欧盟层面,因此从本质上讲,这是一个政治项目,如果没有在国家选民眼中获得和维持政治合法性,该政治项目就无法继续或取得成功。它还需要欧盟政治领导人寻求各国政治家的拥护。重要的想法和巨大的挑战要求强有力的力量去推动。

(编译:翊海)

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