路乾 中央财经大学副教授现在的问题是，制定法律不易，实施法律更难。这是因为，名义上、文本上规定有哪些权利，与实际上具备哪些权利，向来面临不同的成本约束。以旧版的《土地管理法》为例，文本上限制着集体建设用地入市，但在经济发达地区，事实上却有大量的法外交易；文本上规定用途管制，现实中却有大量耕地被占用。要实施法律规定的权利，可不是颁布几条法律、做一些声明、查几个案子、抓一批人就能实现的。如果颁布法律的结果是普遍违法，要扭过这现实世界的权利安排，需要动员的组织成本会高到天上去。旧版的土管法之所以要修改，从立法者的角度看，部分的是因为法律的实施成本太高、效力太低。
法律修订不易、实施更难，同样的问题，也会困扰修订后的土管法。新修订的土管法中的权利要落实，至少要面临如下约束：
一、地方政府对土地财政的依赖，会提高集体土地入市的条件。
二、地方政府对城市规划的垄断，会限定集体土地入市的边界。
三、地方政府对交易平台的垄断，会推迟集体土地入市的进度。
四、乡村工业与城市工业园的竞争，会限制乡村土地入市的产业类型。
五、集体所有制下集体经济组织产权不清，会带来入市收益分配的矛盾。
六、村庄治理结构下的政经合一，会带来对土地权利的争夺。
要解决上述问题，可以考虑以下几个方面：
其一，改革政府与乡村的政治关系，给予乡村更大的自治空间。政府不要插手太多乡村的事，这样只会导致吃力不讨好，为政府制造无限的债务。让乡村靠自己的力量发展起来，不要帮扶救助，不要插手引导，对乡村、对政府都是最好的安排。
其二，改革现有的财税机制，让乡村承担应尽的纳税义务。近些年来，政府在乡村道路、教育等公共服务方面投入了不少。尽管依然供不应求，但这些投入多是民生工程，回报几乎没有。今后乡村不为政府贡献土地，要让政府再加大投入，就不那么容易了。更何况，政府还控制着集体土地入市的具体条件。要让政府愿意放开土地入市的空间，乡村多少要交点钱，或者是土地增值税，或者是财产税。既然政府对产权安排有实际的影响，就要学会花钱买平安。
其三，改革乡村的治理结构，反思和改革集体所有制。集体所有制下产权不清，只要稍微赚了点钱，就有扯不尽的分钱的问题。最后是钱没赚到多少，麻烦事一大堆，弄不好又得出一些贪污腐败的案件。要从根本上解决这个问题，就要允许在乡村有更多的土地所有制并存。既然其他生产资料，如原材料、资本、劳动力、知识，可以有多种所有权安排，也应该允许乡村土地有多种所有权安排。如果所有权不好改，可以在产权上下功夫。既然国有企业可以搞混改，也应该允许集体经济搞混改。只要让每个农民的产权清楚的界定，无论何种形式的土地产权安排，无论是股份、出租，还是出让，都比模糊的集体所有来的好。
其四，改变无偿分配的宅基地制度，让宅基地从福利变为财产。无偿分配，意味着占资源不用支付代价。谁的本事越大，谁占的就越多。有的农户宅基地不够，有的农户却有好几套。集体土地入市后，土地价值提高，宅基地越多，所拥有的资产就越多。无偿分配宅基地，只会制造更大的矛盾。
宅基地不能再当做成员权，按人头分配，而是要变成一种需要支付代价才可以竞得的资产。当然，考虑农村的社会稳定，获取宅基地的代价，可以内外有别，对村内人收较低的费用就是了。
作为资产，就要固化，不能再根据人口变动。获得宅基地的家庭，无论以后是否分家，不能再跟集体要新的宅基地。相应的，这些宅基地也可以对外转让、出租，获取财产性收入。某些地区的试点思路，是按集体成员资格，保留一定面积的宅基地作为福利保障（如每人30平米），余下部分作为财产，转变为集体经营性建设用地入市。但是，现实中的福利与财产权的边界，是否真会这么清楚，还有待观察。
其四，改革规划权利体系，赋予乡村更多的规划权。目前的体制下，规划权的大小与政治权力的高低是一致的。越高的行政等级，具有越高的规划权。在这种体制安排下，乡村具有最少的规划空间。如果不能自行规划，安排具体地块的边界、大小、用途及开发强度，又怎么实现乡村土地的价值，怎样实现土地入市的意义？要进一步给乡村振兴以实际权利，就要下力气研究和反思规划权利体系，借鉴地票及指标交易的办法，改革目前的规划制度。
历来如此，法律上界定某些产权安排，固然要面对众多观念和利益的约束，往往需要漫长的过程；在现实中落实这些权利，却可能是一个更加漫长的过程。
作者：路乾，中央财经大学副教授
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