第 1415期

李铁:释放土地红利还需要深化改革

土地财政决定了中国城镇化的发展模式,这是中国特殊的制度性变化,对中国经济增长起到了非常大的促进作用。但是现在这个红利正在逐渐丧失,而土地财政也正面临着转型。

李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

以下为观点原文:

2017年9月23日,中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁应邀出席“第二届野三坡中国经济论坛”,就如何认识城市以及城市和土地的关系发表主旨演讲。以下为根据演讲速记稿整理:

一、低成本土地的贡献

众所周知,城市化是事关农民的主要问题。城市化主要涉及到几类人口,一类是要转移进城、到城市生活和工作的农业人口,一类是已经在城市就业生活多年的农民工,还有一类是已经在城市居住的城镇间流动人口,也就是我们在座的所有人。对于我们所有人来说,我们要在城市中生活,就离不开土地,如果认识城市以及城市生活和土地的关系,是一个非常重要的问题。

我们也知道,中国三十年的改革开放,使城市和城市生活发生了最巨大的变化,我们的住房和城市生活空间均发生了显著的变化。这些变化取决于两方面的原因,一是我们有了足够的就业资源和能力,二是我们有了非常好的公共服务和基础设施供给。那么,这些和土地有什么样的关系呢?我们在经济学领域有过很多的讨论,譬如中国经济增长到底是什么原因,有人认为是市场的原因,有人认为是制度的原因。当然我们也不否认八十年代以后进行的一系列改革对经济增长的推动作用。事实上,中国经济增长还有一个更大的原因就是成本的问题。

我们比较了中国和世界上其他地区国家的成本,其中劳动力成本最为显著,但是南亚、东南亚、非洲的劳动力成本都不高,为什么他们没有实现像中国这般、甚至是比中国更快的经济增长呢?为什么他们的城市没有像中国的城市这样取得了如此丰富的变化呢?为什么他们的城市生活没有像我们的城市生活这般好呢?

我们看到,在其他条件都同等具备的前提下,中国经济发展所依靠的最低成本就是廉价土地。可以说,如果没有低成本的土地,就不会有我们现在的城市生活空间。我们最近关注印度,那么,和中国比,印度到底差在哪里?印度1950年就建国了,建国前印度的一些关键生产指标还高于中国,建国后,印度上层基本继承了西方的议会民主制度,而基层则是依靠地主、权贵联盟实施的地主自治。可是,发展到今天,印度却远远地落后于中国。究其原因,是因为他们最难解决的问题是土地问题。

所以,我们讨论中国的问题以及中国的城市和城市化问题的时候,需要明确一个事实,引起城市空间变化的最大因素是低成本土地。确确实实在中国改革开放三十多年的历史进程中,低成本土地对整个中国经济增长起到了非常大的促进作用。从八十年代开始,农村乡镇企业的发展,如今形成了产业园区的发展模式,还有过去三十年来城市房地产的大发展,都是因为我们可以低价征用农民的土地。因此,我们大家要清楚认识到这个问题,这也是为什么我会说“中国特殊的制度成本推动了中国经济增长”的非常重要的原因。

二、土地财政的双刃剑

任何事物都是既有好的一面,也有坏的一面。我们之所以能以低成本拿到农民的土地,那是因为我们使用了公权,而既然我们通过公权获得了低成本的土地,那就一定会让政府来支配收益,恰恰就在政府支配过程中实现了政府的利益,也就是政府获得了土地财政。土地财政的产生,导致我们的行为和结果在土地利用过程中发生了变化,也形成了中国特有的以房地产为主导的发展模式。

可以说,我们对城市生活的感受,对城市的满意度正随着城市发展模式的根深蒂固而发生巨大的变化。作为我们这些在城市里生活的居民,你是想要一座外表看上去很漂亮的城市呢?还是希望一座在城市里生活很方便的城市?可能对于很多政府官员来说,他们的第一选择是希望有一座漂亮的城市,但是对于很多在城市里谋生的老百姓来讲,他们可能更希望能够生活在一座生活方便就业也方便的城市里,因为这样的城市可以给他们提供更多的发展机遇和生存空间。

然而,我们的城市发展模式现在却出现了矛盾。矛盾的症结就在于九十年代提出的“土地财政”,土地财政确确实实给我们的城市带来了日新月异的变化。正因为有了土地财政,才有了城市建设的资金基础,才有了城市基础设施的发展。而城市基础设施改造是由政府来完成的,这存在的最大问题就是城市发展的效率在降低,而效率降低就意味着城市空间会变得越来越大,进而我们的城市会越来越不方便,与此同时,城市的基础设施成本却越来越高,这是我们现在面临的第一个大矛盾。

第二个大矛盾,当政府要获得土地财政的时候,就一定希望土地卖出高价,这样才能获得高收益,而要想获得高收益,就一定要通过“包装”来提高土地价格。而对土地的“包装”就是我们所说的“视觉城市”,这也是现在中国城市发展中的普遍做法,特别是地级以上城市非常普遍。“视觉城市”和我们很多人理解的生态城市不同,生态城市是一个紧凑型城市,而视觉城市却是粗放发展的城市。视觉城市的结果是什么呢?城市确实很好看,马路很宽、广场很大、绿化带很洋气、城市景观也很漂亮、周围的建筑很气派、城市空间越来越大,但是我们知道,这样的城市生活不方便,出行一定需要开车。这就给未来城市发展的困境埋下了伏笔,如此庞大的城市空间,如果要想去维持基础设施再供给,那就还得再进行土地出让,也就是说还得按照原有的土地财政的发展模式,走房地产为主导的发展道路,通过房地产发展,获得更多的财政收益,以弥补城市基础设施改造的资金来源。

随着时间的流逝,在城市化转型发展的过程中,城市空间越来越大,难题也日渐凸显出来。第一,经过梳妆打扮的视觉城市,房子已经卖不出去了,豪华的城市基础设施需要更多的财政投入来维护,可难题是没有更多的土地财政来维持城市发展。第二,产业发展所依赖的低成本逐渐增加,现在变成了高成本,而过去靠低成本招商引资形成的产业园区模式已经难以维持,这也是我们现在面临最难以解决的问题。我们都知道,2003年7月起,国务院部署开展了对全国各类开发区的清理整顿工作,到2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。那时候所有土地都是支持县级以上城市发展的。可是现在呢?为什么我们都将视线转向了特色小镇?就是因为那里的土地成本更低。

我们的城市还面临着另一个大问题,就是城市失去了包容性。因为我们的城市梳妆打扮的同时,还要实现城市化,还要有大量农民进城,可是这些进城农民的收入水平、教育水平,和我们现在所打造的视觉上美观的城市空间,和我们建设的高大上的居住空间不太吻合。正因为如此,我们最近看到一些城市制定了一些政策,比如,低端产业迁出、治理穿墙打洞、加强城市治理等。实际上这是因为土地财政形成的视觉城市,导致了我们城市包容性越来越差的结果,反而抬高了农民进城的门槛,阻碍了城市化进程。我和刘守英在八十年代的时候曾经在土地研究室共事,过去我们研究土地制度改革的时候,认为农民利益是涉及到的最大问题,但是现在农民已经不再是最大问题了。在我们的城市化进程和土地改革推进过程中,遇到的最大问题是城市郊区居民的问题。

最近,特色小镇的现象在全国非常火。那中央政府为什么要提出加强“特色小镇”的发展呢?其实中央政府的本意,是希望各地要大力发展实体经济,通过实体经济的发展带动特色小镇的发展;是希望各地不再去依赖房地产的发展,不再去依赖土地财政。但是,我们在调研中发现,现在很多的房地产商都选择转战特色小镇,原因是什么呢?原因是各类城市的土地成本已经涨得太高了,他们必须选择新的低成本的发展空间。

三、转型思路

土地财政决定了中国城镇化的发展模式,这是中国特殊的制度性变化,对中国经济增长起到了非常大的促进作用。但是现在这个红利正在逐渐丧失,而土地财政也正面临着转型。

怎么转型?这里有两个解决问题的方法:一是加快金融体制改革,来取代土地财政,这也是很多经济学家讲到的;二是探索研究空间变化的解决方法,为产业园区和实体经济的发展塑造新的低成本的发展空间,这是另一类选择。

那么这就意味着在未来的中国,未来十年、二十年、三十年,我们能不能更有效地发挥土地的成本优势,能不能更好地激发土地的活力,进而带动经济增长,这里有太多太多的问题要研究,要大家一起努力探索。

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