北大PPP报告建议：提升法治水平 强化政府公信力程度

[摘要]报告建议进一步降低融资成本、规范社会资本退出方式是提高社会资本总体参与度的有效途径，重视风险识别分配机制、优化资源配置、加强风险防控，推动PPP可持续规范发展。

2018年12月26日上午，在财政部、北京大学指导，北京大学PPP研究中心主办的“全球PPP50人”论坛首届年会上，北京大学PPP研究中心《北京大学·中国PPP指数》《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》《PPP示范项目案例选编——幸福产业》《PPP支持脱贫减贫的探索》等研究成果正式发布。财政部PPP中心主任焦小平、财政部PPP中心副主任韩斌、北京大学经济学院党委书记、院长董志勇教授、北京大学PPP研究中心主任孙祁祥教授共同为研究成果发布揭幕。

国内首个综合反映中国PPP发展指数报告

《北京大学·中国PPP指数报告》解读

《北京大学·中国PPP指数报告》（以下简称“北大PPP指数报告”）是国内首个综合反映中国PPP发展的指数报告。全面展现了地方政府保障水平、社会参与情况以及PPP市场整体运行状态、发展环境和发展机会，提出了促进各地方政府提供更好的保障、引导社会资金进入、推动PPP可持续规范发展的相关建议。

课题组本着系统性、客观性、科学性、可操作性和可比性的基本原则，经过反复论证以及对数据多方位对比监测，从政府保障、社会参与和项目运行三个角度构建了北京大学·中国PPP指数，强调地方政府责任和信用、参与企业责任（即项目双方责任）。经计算，2017年全国PPP总体指数为73.62（总分100分制）。根据PPP总体指数得分高低，报告将不同省市自治区分成三个方阵，其中第一方阵：北京、广东、河南、江苏、山东、浙江；从区域上看，华中和华东地区PPP发展情况较好。

政府保障指数由政府保障、政府公信力两个维度构建，经计算，2017年全国政府保障指数为76.93。从省市自治区来看，排名前五的是北京、山东、江苏、广东和福建；从区域来看，排名前三的是华东，华中，华南。

社会参与指数由企业参与度、企业信誉水平、社会资本融资、金融服务、法律服务、咨询服务等六个维度构建。经计算，2017年全国社会参与指数为64.02。从省市自治区来看，排名前五的是北京、广东、浙江、江苏和山东；从区域来看，排名前三的是华东，华中，华南。

项目运行指数由PPP发展程度、PPP发展空间、PPP项目收益三个维度构建项目运行指数。经计算，2017年全国项目运行指数为78.33。从省市自治区来看，排名前五的是河南、山东、新疆、贵州和四川；从区域来看，排名前三的是华中，华东，西南。

北大PPP指数报告建议，我国要加快建立健全PPP相关的法律法规，提升法治水平强化政府公信力程度，并从宏观和微观两个方面促进中部和北部地区省份PPP发展。报告建议进一步降低融资成本、规范社会资本退出方式是提高社会资本总体参与度的有效途径，重视风险识别分配机制、优化资源配置、加强风险防控，推动PPP可持续规范发展。

北大PPP指数研究团队由北京大学经济学院金融系主任王一鸣教授牵头完成，王一鸣教授曾是国内著名央视50指数的主要设计者之一，在指数构建、运营等方面有着丰富的经验。

《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》解读

《北京大学·中国PPP市场蓝皮书》（以下简称“北大PPP蓝皮书”）围绕PPP发展现状，系统分析和跟踪国内典型行业应用与热点评论，在兼顾学术与实践的基础上，提出改革方向与趋势研判。

北大PPP蓝皮书全书共八章，分为上、中、下三篇，其中，上篇为“中国PPP发展的背景与实务”，该篇对PPP内涵进行了系统辨析、详细介绍了PPP的历史沿革，并对轨道交通、污水处理、园区开发、生态建设和环境保护、文化场馆、五个典型行业实案例进行深入剖析。

在中篇“中国PPP发展的数据与现状”中，蓝皮书全面系统地构建了中国各省PPP发展机会评估指标，通过量化的方式对我国各地PPP的发展情况进行了梳理，为政府和社会配置PPP资源提供了决策支持。该指标侧重于对政府PPP保障能力的评估，主要包含经济发展、PPP概况、财政收支、政府债务、公共服务等五个维度，近百个二级指标，通过层次分析法（AHP）与专家打分法相互结合，标准化后得到各省PPP发展机会得分。从省市自治区来看，排名前六的是上海、广东、山东、山西、江苏和北京。

蓝皮书下篇“一个理想的PPP发展思考”，通过对PPP项目中存在的合规性问题、热点问题、未来发展改革方向的梳理，认为未来在继续完善监管体系的同时，PPP项目的“中后端”监管，即运行阶段的监管和约束必将加强。

据悉，北大PPP蓝皮书今后每年将定期发布，系统梳理中国PPP市场的重大事件，对发展趋势进行研判，力争跟踪和反映中国PPP市场的发展全貌。

《PPP示范项目案例选编——幸福产业》解读

《PPP示范项目案例选编——幸福产业》（以下简称“案例集”》）由财政部PPP中心和北京大学PPP研究中心联合编制，主要围绕PPP示范项目中幸福产业案例进行选编。案例集得到了文化与旅游部、中国老龄产业协会、北京中财中融投资咨询有限公司等单位的大力支持。

幸福产业涉及养老、教育、体育、旅游、文化共5个与人民幸福感密切相关的行业。幸福产业的发展一方面有助于提升国民幸福感、改善国民生活品质，另一方面可以拉动消费升级增长，推动消费升级增长。本案例集通过严格的专家评选、实地考察，通过深入的案例研究，对幸福产业优秀PPP项目进行提炼和总结，对已实施优质项目进行表彰和推广，推动后续项目更好、更规范实施。

与常见的市政工程类、交通运输类等PPP项目相比，幸福产业PPP项目存在其特殊性。一方面，幸福产业项目在中国尚处于发展初期，社会资本方仍不够成熟，另外，项目回收期长、风险因素多，在交易结构设计、配套设施的建设以及相关法规规范的建立、运营监管模式方面都有待摸索，社会资本投资的风险相对较高；另一方面，幸福产业PPP项目成果涉及无形的、难以量化的民众幸福指数等，在运营服务质量监督方面需要给予更多关注和创新。

经评选，本次共有六个项目纳入本次案例集的选编，分别是：江西省赣州市章贡区社区居家养老服务中心项目、贵州省贵阳市乌当区教育设施、设备及后勤服务外包PPP项目、山东省德州市禹城市城乡教育综合发展PPP项目、河北省唐山大剧院PPP项目、上海市闵行区文化公园美术馆建设项目、云南省腾冲市全域旅游国际户外运动文化中心PPP项目等。通过分析幸福产业各细分行业的特点和内容、阐述幸福产业项目与传统基础设施PPP项目的共性和差异、总结归纳目前幸福产业项目PPP模式实践中的创新点和不足，以期对幸福产业PPP项目提供有参考借鉴意义的经验和思路。

案例集还收录了部分业内专家对项目运作的思考和小结。

《PPP支持脱贫减贫的探索》解读

《PPP支持脱贫减贫的探索》研究报告（以下简称“报告”）由财政部PPP中心和北京大学PPP研究中心联合完成，并得到了国务院扶贫办的指导和联合国开发计划署（UNDP）、北京大学贫困地区发展研究院、湖南大学、北京方程财达咨询有限公司、北京云天新峰投资管理中心等单位的大力支持。

消除贫困、改善民生，是PPP改革提升人民获得感的重要体现。报告以如何借助引资、引智和引智相结合的多元形式为切入点，在借鉴国际良好经验并总结国内发展现状的基础上，探索PPP推动国内外减贫脱贫的重要机制，让改革成果惠及更多人民。

报告指出，改善当前绝对贫困人口生活和发展现状，使贫困人口有机会享有优质的公共产品和服务，有利于提高全社会总福利。从实践的角度看，经历了1978年~1985年以“体制改革”消除普遍贫困到2011年至今的片区攻坚和精准扶贫等历程，新时代扶贫工作的内涵与基于“同质性假设”的传统扶贫方式有着巨大差异。探索政府与私人企业合作制度（如PPP模式）等改革举措对于扶贫的作用和机理十分重要。

报告认为，能否将政府职能转变与精准扶贫绩效提升机制有效结合，是推动当前扶贫工作高效有序进行的关键之一。在扶贫领域引入各方力量并积极探索相互之间有效的合作模式是激发社会潜能的关键所在，积极引导、利用社会资源参与扶贫开发是当下扶贫开发的大势所趋。PPP的核心要素与扶贫工作的内涵具有很强的一致性，能很好地实现“政府、企业和贫困户”的三赢。

对于PPP支持脱贫减贫的一些核心问题，本报告深入细致地进行了分析、探讨。针对我国贫困的发生形态与扶贫目标多维化的特点，报告认为，现阶段脱贫减贫工作要从多维的角度评价贫困，精准地识别贫困群体贫困现状，深入分析造成贫困的原因，对症下药、分类施政，提高扶贫资金的使用效率。完成对贫困原因的识别，最终还要落实对贫困地区PPP项目整理规划设计上。报告结合“五个一批”精准扶贫战略，通过分析目前我国14个集中连片特困地区发展生产、易地扶贫搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障兜底等五个方面代表性PPP项目，使PPP模式可以更多的介入到今后的脱贫减贫工作中，服务国家战略，将进一步发挥PPP改革促进国家治理体系和治理能力现代化的作用。