灼见 | 城里人能否下乡购买宅基地悬而未解 法律政策亟待完善

[摘要]农民、集体经济组织、社会资本在宅基地流转过程中的合作形式与收益分配方式尚无明确的政策规定，容易造成“下乡资本”与地方政府和村集体形成“合谋”，大肆圈地，破坏环境，最终侵害农民的利益。

腾讯财经《灼见》特约作者 成立（中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员）

2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中在“深化农村土地制度改革”一节中对宅基地“三权分置”的改革思路作了系统阐述。2018年9月26日，中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》基本延续了中央一号文件中关于宅基地改革的政策规定，同时明确提出要“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，不得以退出‘三权’作为农民进城落户的条件”。

11月19日，国家发改委印发《关于总结推广第二批国家新型城镇化综合试点阶段性成果的通知》，在宅基地“三权分置”改革基础上提出“适度放活宅基地和农民房屋使用权，鼓励盘活利用闲置宅基地和房屋”。

处理好农民和土地的关系一直都是我国深化农村土地制度改革的主线。宅基地作为农村集体建设用地的主体，宅基地制度的改革和完善不仅直接关系到农村土地资源的优化配置和农村土地资产红利的释放，而且将对未来城乡融合发展起到重要的推动作用。可以说，宅基地制度改革是实现乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总目标的强有力抓手。

一、宅基地制度改革对于乡村振兴的重要意义

（一）宅基地制度改革有利于农村招商引资和产业落地。

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》明确提出，“乡村振兴，产业是关键”。当前农村的现实情况是，一边是农村发展亟待产业导入，另一边却是农村集体经营性建设用地供应不足，农村宅基地大量闲置或低效使用，乡村振兴与建设用地紧缺的矛盾突出。根据国土资源部的数据，农村宅基地面积约占农村集体建设用地面积的70%，其中有3000万亩处于闲置不用的状态。通过宅基地制度改革，大量闲置的宅基地流转出来形成集中连片的产业用地，将为村集体的招商引资和产业落地提供重要支撑和保障。

（二）宅基地制度改革有利于改善农村居住环境、提升生活质量。

过去，由于宅基地是村集体成员免费申请获得，缺乏统一规划和有效监管，导致宅地基布局混乱无序，公共基础设施难以覆盖。而宅基地上的农房参差不齐，杂乱无章，不少还存在私搭乱建和破坏生态环境的情形。通过宅基地制度的改革，通过确权和拆违重建，能释放增量建设空间；通过宅基地的退出和流转，推动农民集中居住；同时对农村居民点进行科学规划，合理配置公共基础设施，优化居住环境，有效提升农民的居住品质和生活质量。

（三）宅地基制度改革有利于提升村集体的治理能力。

尽管从法律层面上村集体拥有农村土地的所有权，但实际上在土地承包和确权到户的管理制度下，村集体的土地所有权基本被虚置，大部分的村集体经济都非常弱，难以承担乡村治理的任务。据统计，全国行政村共计58万多个，而无经营性收入的村集体有34万多个；收入达到10万－50万的有8万个；收入达到50万以上的只有3万个。通过宅基地制度改革，可以有效盘活宅基地资源，壮大村集体经济组织的经济实力，从而为提升村集体的治理能力奠定经济基础。

（四）宅基地制度改革有利于增加农民财产性收入，促进城乡融合。

在城镇化发展初期，城乡割裂的二元体制虽然为城市的发展提供了大量土地级差收益，但城乡之间的矛盾和冲突却日益加剧。当前，我国的城镇化已经进入了减速提质的转型发展阶段。通过宅基地制度的改革，实现宅基地与国有建设用地同等入市、同权同价，构建城乡统一的土地要素市场，不仅可以有效增加农民的财产性收入，而且将极大的推动城乡一体化的进程。

二、当前宅基地制度改革存在的主要问题

（一）与宅基地改革相冲突的多部法律制度调整尚未到位。

首先，中央一号文件中将宅基地的权利划分为所有权、资格权和使用权三项，但《物权法》中仅规定了宅基的所有权和使用权，并无资格权的任何规定。

其次，我国《土地管理法》明确规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。今年公布的《土地管理法（修正案）》（征求意见稿）虽然鼓励宅基流转，但流转范围限定在“集体内部”或 “国家有关规定整理利用”。《担保法》则规定宅基地不得抵押。当前宅基地改革试点地区普遍在探索宅基地使用权出租、转让和抵押等多种方式，虽然有试点政策开口，但一旦在宅基地流转过程中出现纠纷，相关权利人的利益很难从法律途径得到保障。

第三，1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。2004年11月国土资源部出台的《关于加强农村宅基地管理的意见》再次强调“严禁城镇居民在农村购置宅基地”。今年的中央一号文件仅对农村宅基地建设别墅大院和私人会馆两种情况做了禁止性规定，江西、浙江等试点地区已经开始为宅基地发放资格权和使用权证。

在前后政策冲突的情况下，城里人究竟是否可以下乡购买宅基地？宅基地的资格权和使用权证书是否具有法律效力？在宅基地上开展文旅产业开发能否得到政策法律的长久保障？……这些问题亟待相关法律的修改和政策的创新。

（二）与宅基地改革相配套的新管理体制机制尚未建立。

首先，当前的乡村建设规划仍是建立在城乡二元制基础上开展的，而按现在宅基地“三权分置”和“自由流转”的改革方向，流转后宅基地使用权的年限是多长？不同用途宅基地使用权的年限有无区别？容积率如何确定？这些问题尚没有一个统一的规划原则或政策标准。

其次，如果允许宅基地在不同集体经济组织成员之间流转，那就需要构建一个农村宅基地交易市场或平台，并制定相应的交易规则和监管制度；如果直接放开城乡之间的宅基地流转，那就等于打破了地方政府对于土地一级市场的垄断，需要从城乡一体化的层面重新调整完善土地市场交易规则和秩序。

第三，农民、集体经济组织、社会资本在宅基地流转过程中的合作形式与收益分配方式尚无明确的政策规定，容易造成“下乡资本”与地方政府和村集体形成“合谋”，大肆圈地，破坏环境，最终侵害农民的利益。

三、乡村振兴视角下推进宅基地制度改革的建议

（一）加快调整完善与宅基地相关的法律和政策。

根据乡村振兴战略对宅基地制度改革的方向要求，加快《物权法》、《土地管理法》、《担保法》等相关法律的修改，划定所有权、资格权、使用权的权利边界，同时通过“立、改、废”的方式调整完善相关配套的法律制度。可以考虑参考《农村土地承包法》，对宅基地的产权关系、取得退出、监督管理等制定体系化的法律规定，适时出台全国统一的《农村宅基地及农民住宅法》。

（二）科学编制乡村建设规划，优化宅基地利用。

从城乡一体化的角度出发，结合城镇总体规划，科学编制乡级土地利用总体规划和建设总体规划，确定农村居民点用地布局和规模。基层政府要统筹协调资源，科学规划村庄布局、公共设施建设、产业发展和环境美化，通过统一规划安排和合理政策引导，促进宅基地的有偿退出和有序流转，优化宅基地的开发和利用。

（三）建立健全宅基地管理新体制机制。

首先，建立多主体供地制度。要建立城乡统一的土地交易平台以及包含国有建设用地、集体经营性建设用地和宅基地在内的统一建设用地出让制度，真正实现农村土地与国有土地的同权同价。

其次，加快推进宅基地的确权登记颁证工作。对于农民自己开发经营的宅基地，资格权与使用权合二为一，只需给农民颁发宅基地使用权证；对于农民转让给社会资本开发经营的宅基地，则需要给农民颁发资格权证书，并在证书上标明资格权的权能、年限和监督等内容。

第三，明确宅基地使用权的年限。乡村振兴战略规划中对宅基地流转的主要用途是商业和旅游，可以参照国有建设用地出让制度中商业、旅游、娱乐用地40年的规定，将宅基地使用权的年限定为40年。

第四，建立宅基地流转的收益分配机制。政府可以根据宅基地流转后的用途制定不同比例的土地增值税，并明确该税收主要用于乡村的公益设施建设；将既能保证农民现实收入有增长，又能保障农民长远生活有保障作为村集体参与宅基地流转的收益分配原则。

第五，完善农民的社会保障制度、宅基地流转的信息公开制度和交易监管制度，严惩违法违规占用农民宅基地的行为。

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