灼见 | 分税制改革25年之后再出发 四大改革还需推进深化
腾讯财经《灼见》特约作者 薛钢（中南财经政法大学财政税务学院副院长、湖北地方财政与发展中心研究员）
1993 年 11 月 14 日，党的十四大通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要积极推进财税体制改革，将地方财政包干制改为分税制。自分税制改革至今的 25 年内，财政收入从 1993 年的 4349 亿元增至 2017 年的 17.26 万亿元，年均增长 16.5%，财政收入占 GDP 比重从 1993 年的 12.1% 增长到 2017 年的 20.9%。当然，在当时的各种制约条件下，1994年的分税制只是提供了处理政府与市场、政府与社会、中央与地方关系的初始框架，还是具有明显的过渡性，也在实践中出现了地方财政的问题与矛盾，但是这不能说是分税制导致了上述问题的产生，而应该理解为是分税制后续改革不到位、不彻底的结果。因此，深化分税制财政管理体制改革，是下一个阶段我国全面推进深化体制改革的重心，其主要内容可以概括为：
一、围绕一个核心
党的十八届三中全会明确指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这样一种前所未有的定位说明财税体制改革与以往相比，有了更高的要求。财政改革已经从经济层次扩展到国家治理层次，而财税体制改革也从经济体制改革转变为国家治理体系建设的重要基础。依据照德国经济学家瓦格纳的说法，整个社会是由政治体系、经济体系和社会体系三个子系统构成的，而财政则是连接这三个系统的关键。因此，财政改革不应该只是简单的技术或工具，而是塑造某种特定的现代经济、社会文化、价值追求、官僚体制等一系列制度的重要力量。在这样的转变之下，分税制财税改革要完成从“管理”向“治理”的转型。
分税制改革一方面要有长远性，至少改革后分税制要反映出相当长的一段时间国家与社会的整体需要，要能够充分解决党的十九大所提出的新时期的主要矛盾，即在公共领域处理好、在私人领域引导好“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”；另一方面，新一轮的分税制改革不仅仅要像94年那样经过充分酝酿试点，充分考量地方政府的合理诉求，更要充分考量不同国家治理主体的诉求，将各级政府、市场、社会和公民的需求有效衔接起来，寻求最大的改革公约数，才能不负国家治理基础与支柱的重托。
二、提升两个积极性
1994年实施分税制后，通过正式制度较好地解决了当时因为财政包干制所引致的中央财政政府汲取能力不足的问题，构建的“基数+增长”的激励约束机制，在调动地方政府积极性的同时，也的确诱发地方政府间的一些财政乱象，应该认识到诸如土地财政、地方政府债务等问题的出现是与现有分税制正式制度过于粗糙与失范有关。那么，在新一轮的分税制改革中，还是要贯彻提升中央政府与地方政府两个积极性的理念。而且面对目前的地方财政困境，更应该将提升地方政府的积极性作为改革的重点。地方财政改革要体现地方治理的自主性，允许有地方特色，因地制宜而不搞一刀切。在充分考虑地方人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况的情况下，允许地方政府创造性推动其辖区治理能力的现代化。在中央统一领导下，让地方政府有充分的自主权和责任约束，这是调动地方积极性的基本要求，也是让国家充满活力、保障国家整体治理能力提升的关键。
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三、推进四大改革
1、合理划分政府间事权
合理划分各级政府间的事权与支出责任是分税制能否合理运行的基础，而事权与支出责任划分改革，需要与行政体制改革相配合。中国现行行政管理体制的根本问题是管理层次的重叠以及由此造成的管理责任不清、授权不明，由此加大了交易成本，不仅降低了行政效率和经济效率，也导致分税制的财权与事权不匹配。在下一步的改革中，应通过完善立法、明确中央事权、地方事权、中央与地方共担事权、中央委托事权等各项内容。在现有的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》基础上，推进相关领域的各级政府事权清单，加快形成分工合理、权责一致的国家权力纵向配置体系与运行机制，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。
2、完善地方税体系
地方税是整个税收体系的重要组成部分，构建完善的地方税体系，必须统筹考虑与整体税制的关系，既要符合税制改革的总体方向，又要做好与相关税种的衔接，并合理设计各税种的负担水平。构建完善的地方税体系应结合财政体制改革方向，厘清中央与地方收入分配关系。既保证中央财政收入合理稳固、增强宏观调控能力，又充分激励地方政府组织财政收入、促进经济社会发展的积极性，建立地方财政收入长期稳定增长机制。需要注意的是，完善地方税体系，应处理好税收与非税收入的关系。首先，通过清费立税，将与税收征收对象重复、使用用途相似，具有税收性质的行政事业性收费和政府性基金，用相应的税收取代，进一步强化税收筹集财政收入的主渠道作用。其次，深入推进收费清理改革，全面落实中央和省两级已出台的各项取消、停征、免征收费基金的措施，全面实施清理规范政府性基金工作。最后，对于保留的各项非税收入，一方面应推进非税收入管理立法，加快起草非税收入征收管理条例，将非税收入纳入法制化轨道；另一方面完善非税收入管理制度建设，制定并发布政府非税收入管理办法，完善非税收入管理制度，规范罚没财务处理处置政策，制定市政公共资源有偿使用收入管理制度。
3、优化转移支付制度
财政转移支付制度作为协调各级政府间财政分配关系的基本手段，在财政体制的运行中发挥着举足轻重的作用。结合我国的具体国情和财政体制的现状，实施“以纵向转移支付为主，横向转移支付为辅”的转移支付体系。规范一般转移支付计算公式，尽可能考虑人口、区域、服务成本等因素实现公共服务均等化目标，尤其是向欠发达地区予以倾斜，更好满足人民日益增长的美好生活需要。对于专项转移支付，应严格控制专项转移支付项目的增加，减少立项的随意性和盲目性，并通过目标管理规范专项转移支付的分配使用，将更多资金投入到社会公共服务领域，尽量提高公共服务水平与质量，从而更好地促进社会公平。
4、推动财政支出的绩效预算管理
预算成为政府了解民众需求并予以恰当回应的工具与手段。预算支出决策及其优先性安排就是政府对民众需求的最好回应，政府预算也因此成为将社会公众需求适时转化为国家战略、政府政策优先方向的最佳工具。要建立全面实施预算绩效管理，加快建立“花钱必问效、无效必问责”的硬约束机制，促进财政支出实现“4E”目标，即经济性、效率性、效果性和公平性。经济性是指以最低费用取得较高质量的公共资源，效率性是指以是否以最小的投入取得了最理想的产出，效果性是指达到公共支出后达到的目标和预期结果如何，而公平性则是要求公共支出能够达到公众满意的程度。