灼见|社科院研究员王业强：中国住房空置率没有想象的那么严重

[摘要]要想真正地降低空置率还是要让房子回归到居住属性，只有实现了“房子是用来住”才能真正地让空房子被利用起来，这也是我国楼市调控的一个长期目标。但在目标实现之前市场还是需要空置税这样的政策来提高房屋的利用率，从而起到一个降低房价的作用。

腾讯财经《灼见》特约作者 王业强（中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员）

一、住房空置率判断标准的地区差异性

目前，关于中国住房空置率众说纷纭。其中影响最大的应该是西南财经大学调研报告提出的，2013年我国城镇地区住房空置率为22.4%，空置住房约4898万套。而按照国家电网“一年用电不超过20度”的标准，2017年全国大中城市的房屋空置率是11.9%，小城市房屋空置率13.9%，农村房屋空置率14%。还有其它关于空置率的估算，但总体上来看，各种估算都存在一定的争议，缺乏官方权威数据。

直观上理解，空置率是反映市场供需关系。空置率过高、空置期限过长意味着住房市场供大于求，房屋利用率较低，而且空置率过高会造成资源的闲置浪费。在这样的背景下，楼市明显存在一定的炒作需求，难免会造成房价过快上涨。这与当前中央强调的“房住不炒”的定位相悖，从而影响房地产市场调控政策的走向。因此，关于住房空置率的判断需要确定一个合理标准。

由于住房市场是一个属地化市场，住房产品具有异质性和不可移动性的特征。各个城市的人口规模、经济发展水平、生活习惯和社会文化的差异，导致各个城市合理的住房空置率有所不同。对于一个人口规模较小、经济相对落后、居民收入水平较低的中小城市来说，其住房空置率所能承受的区间则相对较小；但是对于北京、上海这类经济发展水平高、外来人口较多的大城市，其住房空置率的承受区间则相应会较大。因此，住房空置率的判断不应只有一个标准，国家之间也是如此。

国际上关于“空置率在5%与10%之间为合理区，在10%与20%之间为空置危险区，在20%以上为商品房严重积压区”的标准显然是不适合中国市场的。根据各种民间的统计，似乎中国的住房空置率已经到了一个非常严重的地步了。但是，为什么在住房空置率居高不下、市场供大于求的情况下，房价却依然不断上涨？

二、造成住房空置的几种情况

空置住房是指没有投入使用，处于待出售或出租状态的住房。市场上造成住房空置的情况有很多种，有些空置是市场经济运行所必须存在的，市场则会根据住房的空置情况自动调整供应；有些则是由于经济关系的失衡造成的空置，这是中国经济特征对住房市场的影响，通过供给侧结构调整，空置的住房会逐步被市场消化，住房空置率将会重新回到合理的空间。除此之外，还有一种情况就是房价上涨造成的投资和投机需求增加形成的住房空置现象，可以通过税收政策调控。

第一种情况是由于住房市场开发、销售和出租的客观规律形成的空置。这种情况类似于自然空置。商品房竣工验收后不一定会即刻转移到消费者手中，要经过市场销售过程还需要一个合理的时间段，这类似工业产品的库存期。在这段时间内，这些商品房将暂时表现为空置状态。在租赁市场上，出租房从房东到中介再到租户手中也是需要这样一个时间段，在这个时间段的房屋也表现为空置住房。因此，一定程度的空置率是市场正常运行必不可少的保证。

第二种情况所讲到的经济关系的失衡，原因也是多方面的。比如职住分离所产生的住房空置现象，这种现象在大城市是非常普遍的，类似的情况还有因子女上学形成的住房空置现象。另外，人口的迁移也是造成住房空置的一个主要因素。大量的流动人口离开农村和中小城市及小城镇，进入大城市，这是当前我国人口流动的主要特征，由此也在一定程度上推高了住房空置率水平。这类情况是由资源错配形成的空置，一个地方的空置必然对应着另一个地方的需求增加，但它基本属于民生问题，不应通过税收来解决。事实上，随着供给侧结构调整，错位的经济关系逐渐恢复，这类住房空置现象也会在市场种得以消化。

第三种情况则是由于投资和投机所造成的住房空置。以目前的楼市情况来看，由于房价上涨过快，越来越多的人把买房看作是投资、投机，较高的住房空置率和较高住房拥有率只能说明中国住房市场投资属性和投机属性越来越强。这本身就已经说明，刚性需求已经很难跟得上房价上涨的速度，大量的住房被投资者占据，房租相对于房价上涨带来的投资收益而言已经微不足道了，从而形成大量住房的空置。简而言之，房子更多的是被看做是一个投资品，而非居住场所，房子的居住属性被弱化。这才是中央政策所要关心的问题，也即是空置税出台的理论依据。

那么，由于投资和投机造成的住房空置究竟占了多大比重呢？随着不动产登记制度的完善，对住房空置将会有更加精细的统计。但目前至少可以说，中国住房空置率没有想象的那么严重。造成中国住房空置的原因是多样的，而需要通过征收空置税来解决的住房空置问题的只是其中一个部分，这个比重在不同的城市有所不同。

三、住房空置税应如何征？

需要明确的是房地产调控长效机制的目标，是保障“房地产市场的平稳健康发展”，是“让全体人民住有所居”，而不是增加财政收入。所以，房地产调控机制中，税收调节机制的设定目标不应是替代土地出让金成为新的地方税源。鉴于房产税的财产税属性，在土地国有上征收存在着难以克服的先天障碍，可以考虑先行征收“空置税”这一行为税，既可以增加住房的持有成本，也可以反向鼓励住房出租提高住房的利用效率。

在住房租赁市场的发展中，企业机构和政府部门持有住房都面临着众多问题，诸如占压资金量庞大、管理维护效率低下等等。目前住房市场的租赁价格与销售价格失衡，即使在北京这样的一线城市，年租金收益率一般也比不过同期贷款利率，在没有政策优惠的情况下，企业机构一般倾向于出售居住物业而不是持有居住物业。与其勉强房地产企业和机构持有住房，还不如鼓励愿意持有住房的个人出租房屋。在缺乏其他投资渠道的情况下，房地产作为居民家庭有限投资的手段之一，不能一概否定，可通过鼓励空置房屋的出租来发挥居民家庭既有房地产投资对社会经济的贡献作用。

对空置的非家庭自用住房征收“空置税”，鼓励住房持有者出租房屋，体现“可持有但不可空置”政策导向。“空置税”的征收应采取“窄税基、高税率”的方式，将税收对象锁定拥有非家庭自用住房而不出租利用的家庭。对家庭自用住房即使空置也不宜征收“空置税”，因为家庭自用住房空置的原因可能是短期在外地居住，如工作外派、探亲访友、学习培训等。如果对家庭自用住房和非家庭自用住房空置一概征收“空置税”，社会负面影响可能较大。

当然在笔者看来征收住房空置税不是因为住房空置率过高，而是为了提高住房的利用率，发展住房租赁市场。但是，针对住房空置率过高的问题，征收住房空置税仍然只是治标不治本的办法。因为，只要买房能赚钱那么就算征收了空置税，但这部分税收成本最后很有可能会被投资者分摊到购房者身上。

要想真正地降低空置率还是要让房子回归到居住属性，只有实现了“房子是用来住”才能真正地让空房子被利用起来，这也是我国楼市调控的一个长期目标。但在目标实现之前市场还是需要空置税这样的政策来提高房屋的利用率，从而起到一个降低房价的作用。在征收空置税之前我们还需要建立一个具体的空置率标准，例如在判断房屋空置的标准中增加用水量、用电量等具体指标，通过多个指标的限制提高房主住房空置税的规避成本。