灼见丨竞争中性原则对中国意味着什么？

[摘要]竞争中性原则是一个发达市场经济国家通行的概念，可以减少中国与世界的误解，缩小分歧。

腾讯财经《灼见》特约作者 冯立果（中国民生银行研究院研究员，东北财经大学中国战略与政策研究中心副主任）

2018年10月14日，中国人民银行行长易纲在G30国际银行业研讨会发言，提出“考虑以竞争中性原则对待国有企业”。这是中国部级以上官员首次对“竞争中性”正面表态。“竞争中性”这个专业术语，第一次作为一个新概念进入了中国公众的视野。在中美贸易摩擦以及国内关于所有制争论纠缠不清的时刻，这个概念颇有让人“山穷水复疑无路，柳暗花明又一村”之感。

什么是“竞争中性”原则

众所周知，市场经济是讲求不同市场主体之间进行竞争的，政府的角色在于鼓励竞争、反对垄断。这是现代市场经济和现代政府的基本特征。可问题是，市场主体里，往往既有私营企业（Private Sector），又有政府出资举办的公营企业（Public Sector），私营企业和公营企业在市场上竞争的时候，政府很容易既当运动员，又当裁判员，市场竞争结果很可能并不是优胜劣汰，而是“劣币驱逐良币”。这就不是“好的市场经济”，而是“坏的市场经济”。

因此在理论上，经济学家们构建了一整套旨在反垄断、促进有效竞争的竞争政策理论；在政府实践中，很多发达市场经济国家在实际操作中针对国有企业出台了许多规制性措施，通过公司治理结构的内部制衡和外部信息披露，既发挥国家资本的作用，提高国有企业的运作效率，又防止出现对私营企业的所有制歧视，造成市场机制扭曲、资源错配和社会福利损失。

1996年，澳大利亚联邦政府在《联邦竞争中立政策声明》（Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement）中最早提出了竞争中性（Competitive Neutrality）的概念和政策。其涵义是，在政府重大商业活动中，政府不能凭借公共部门所有者的身份，利用立法或财政权力，获得优于其他私人部门竞争者的完全竞争优势，在非盈利、非商业活动中则不适用此原则。具体则要求税收中性、借贷中性、回报率要求、监管中性、全成本定价等等。

该概念被提出后，很快被发达市场经济国家接受。2005年，OECD在《OECD国有企业指引》中就体现了竞争中性的内涵。2009-2012年间，OECD连续发布了多项关于竞争中性的工作报告或图书（有两个已在中国出版），代表性的是2012年发布的《竞争中性：保持公共部门和私人部门的公平竞争》，它首次确认了竞争中性的8个标准：简化国有企业经营形式、成本确认、商业回报率、厘清公共服务义务、税收中性、监管中性、债务和补贴中性、政府采购中性等。由此，竞争中性成为OECD国家通行的技术性规范，完全与主义无关。

竞争中性并非是针对中国的特定规则

发达市场经济国家之所以能提出并实行竞争中性原则，首先是因为这些国家是普遍存在国有企业的，大陆法系国家的国有企业数量还相当多。其次还因为这些国家对于何为好的市场经济、对于如何保持国家的较强竞争力有深刻的理解。在最初，竞争中性原则只是澳大利亚的国内规则；后来，澳大利亚与美国、新加坡、韩国、日本等国签署双边FTA时都强调竞争中立，美国在与以色列、智利、加拿大、墨西哥、秘鲁、韩国、新加坡等国签署双边FTA时也都强调竞争中立。这是强调了一个事实：既然每个国家都存在国有企业，那么国有企业就在国际竞争时平等参与竞争，不能依靠政府补贴和优惠获得竞争优势。再后来，OECD国家采用了这一原则，TPP采用了这一原则。中国以前总觉得TPP的国有企业条款是针对中国的，其实不是，竞争中性是现代全球市场经济国家普遍使用的处理国有企业、民营企业关系的技术性原则，并不针对某个具体国家。

在竞争中性原则下，欧洲大量的国有企业建立了内外部制衡的企业治理结构，也能形成强大的国际竞争能力。这一现象被称为“小国大企业”。比如荷兰只有4.2万平方公里土地和1680万人口，但却拥有12家世界500强企业，其中荷兰皇家壳牌石油公司、荷兰皇家飞利浦公司、空中客车集团、皇家阿霍德德尔海兹集团都是荷兰政府或王室作为出资人之一的企业。挪威的挪威国家石油公司，德国的大众公司、德国联邦铁路公司、德国电信、德国邮政、莱茵集团等等，法国的法国电力公司、法国航空－荷兰皇家航空集团、法国邮政、法国铁路、雷诺汽车等企业中，都有政府的股份，有的比重还很高，在竞争中性原则下，各国并不妨碍这些企业在全球市场上开展竞争，其国有色彩很不浓厚，以至于仍然感觉不出是国有企业。

中国首次正面肯定竞争中性有解放思想的重大意义

对于中国公众来说，竞争中性是一个全新的概念，但事实上，国内学术界对此的研究已经有很长时间了，也有不少学者出版了专著，建议中国遵循国际上普遍使用的竞争中性规则来参加国际竞争和国际治理。因此易纲行长此次首次正面肯定竞争中性原则，并非无源之水。在笔者看来，易行长此次代表中国正面肯定竞争中性，对于正处于焦灼之际的贸易摩擦和国内所有制争论来说，有着解放思想、柳暗花明的重大意义。

第一，有助于消除二元所有制鸿沟。由于历史的原因，中国国内除了外资企业，确实形成了国有—民营的二元所有制格局。改革开放这40年，国有和民营企业都获得了高速发展，国家采用“两个毫不动摇”、“两个都是”、“三个没有变”的政策。当然也不容否定，国有企业和民营企业在产权保护、行业准入、银行贷款、上市融资、产业政策支持、创新政策支持、政府监管等方面都存在不一样的待遇，有学者称之为“歧视性的货币政策”、“歧视性的监管政策”等等，国有企业和民营企业之间出现了一个泾渭分明的界限或者鸿沟，长期难以弥合，国内学术界在所有制问题上长期争论不休，谁也说服不了谁。但竞争中性概念和原则，可以使双方找到最大的交集。

第二，为国有企业改革解放了思想，提供了新思路。改革开放40年，国企改革也搞了40年，但40年来主要思路是单纯改国有企业本身。现在看，这一思路下，国企改革越来难度越大，改革进度不如预期。竞争中性则为国企改革提供了一条新思路：内部改不动，咱们从外部改行不行。如果国有企业、民营企业、外资企业在行业准入、土地矿产资源、资金、人才等核心生产要素供给上能平等化，那么就等于剪断了对国有企业“输送营养的脐带”，激发国有企业内的改革动力，倒逼国有企业改革进程，清理僵尸企业，有助于实现十八届三中全会中确定的国资国企改革目标。

第三，可以减少中国与世界的误解，缩小分歧。竞争中性是一个发达市场经济国家通行的概念，过去几年里，中国虽然没有用这一概念，但事实上一直在这方面进行努力。比如十八届三中全会决定提出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公正公平参与市场竞争、同等受法律保护，依法监管各种所有制经济”，“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。因此，竞争中性原则与十八届三中全会决定精神是完全相符的。一方面，国外的竞争中性原则并非针对中国的特定规则，而是国际趋势和现实；另一方面，这也是中国深化国资国企改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。易行长用世界通用语言来与世界沟通，有助于减少误解，缩小分歧，增加互信。