灼见丨澳大利亚是如何实现竞争中性原则的？

[摘要]倡导竞争中立，也是倡导公平竞争，能让所有企业都有更好的市场生态，为经济发展做出贡献。

腾讯财经《灼见》特约作者 万喆（中国黄金集团首席经济学家，盘古智库学术委员）

最近，央行和国资委官员都在提出“竞争中性”。立即“带火”了这个词。竞争中性（Competitive Neutrality），也经常被译为“竞争中立”，顾名思义，指的是竞争主体在市场竞争中拥有同样的条件和地位，而相比较的主体对象则是政府企业与私人企业，或者说国企与民企。

溯源

这个概念的提出是在上世纪90年代中期的澳大利亚。彼时，大家认为，澳大利亚联邦政府、州政府拥有占据大量生产资料、掌握国民经济命脉的公有制企业，这导致了垄断现象，影响经济运行效率，因此一致同意要制定“更广泛、更统一的国家层面的竞争政策”。一个国家竞争政策调查组随即开工，对妨碍澳大利亚竞争法实施情况进行调研论证。1993年，“国家竞争政策审査”（National Competition Policy Review）报告出炉。审查发现，澳大利亚竞争法已无法监管政府的商业行为，无法解决国有企业的成本优势和定价优势等问题。国有企业往往享受税收豁免和财政补贴，并利用这些优势打击竞争对手，实质上扭曲了市场竞争。其1974年的《竞争法》并未真能够适用于这些企业。

怎么办？改革。

怎么改？“竞争中性”。

面对严峻形势，报告提出“三项基本原则”，以消除政府企业竞争优势。一是国企不能享受纯粹产权带来的竞争优势；二是国有企业应采取措施，如公司化、引入竞争等，来消除其传统市场竞争优势；三是国有企业在消除竞争优势前，不得在新市场与其他企业竞争。

根据这份影响深远的报告报告，澳大利亚联邦与各州、地区政府联合组成政府理事会（CoAG），并召集各成员政府签署了三个协议：竞争原则协议（Competition Principles Agreement）、行为准则协议（Conduct Code Agreement）以及实施国家竞争政策及相关改革的协议（Agreement to Implement the National Competition Policy and Related Reforms）。

“竞争中性”就是《竞争原则协议》（CPA）的基本内容之一。而“三项基本原则”作为CPA的基础，也无疑成为“竞争中性”的指导思想，使“竞争中性”一出世，就明确剑指国有企业与私人企业共同市场竞争时因公有产权导致的资源配置扭曲。

“竞争中性”在法律、政策和执行中一步步落实，成为推动经济改革的重要工具，以确保社会经济政策能够满足“符合公共利益”的要求。

践行

要改革，必须法律先行。法律既是政策思路和社会共识的凝结与体现，也为实际操作提供了坚实保障。

根据三个协议，澳大利亚修改了1974年《竞争法》，原则上将所有从事商业性活动的企业和个人全部纳入调整范围。1995年，澳大利亚颁布了全国性的一揽子竞争政策，对于监管对竞争的限制、公共垄断、公私企业间竞争等问题提出改革方案，加速微观经济改革进程；1996 年，澳大利亚发布《联邦竞争中立政策声明》，制定更为严格的“竞争中立”措施，并将其纳入澳大利亚“国家竞争政策”；2004 年，澳大利亚国库部和财政部联合出台《澳大利亚政府对经理人执行竞争中立的指引》，要求政府企业不得因其国有性质而享有高于私营部门竞争者的净竞争优势。

积极举措自然要跟上。最为直观的是，大多数国企进行了私有化或半私有化改造。80年代后期开始，国防与内政服务公司、澳大利亚国家航空公司、澳大利亚联邦银行、澳大利亚电讯公司等陆续被出售。1990-1998年间，澳大利亚出售国有资产的收入超过610亿澳元。

改革取得的成效很明显，企业运营和市场配置的效率都得到了提升。比如电信业，改革后由国有企业独家经营变成多家经营，盈利服务领域有20多家企业经营，竞争变得激烈，长途话费降低了50％，服务项目也明显增加。

此外，竞争中立框架构筑完成后，需要持续保持平等竞争环境，因此，竞争中立投诉机制产生了，澳大利亚生产委员会下设竞争中立投诉办公室，负责接受和调查有关投诉。迄今，其私有企业和个人针对国有企业的不公平竞争问题，已先后提起了几十起投诉，涉及“重大性”“盈利率要求”“税收中立”“债务中立”等各个方面，都做出了相应裁决。

另一面

但国有企业改革并不就是全面私有化而已。

事实上，《联邦竞争中立政策声明》中确定了7项竞争中立政策实施措施，包括国有企业公司化改革、税收中立、债务中立、盈利率要求、监管中立、价格反映全部成本和投诉机制。而竞争中立政策适用的主体被定义为其商业活动具有“重大性”（满足一定的盈利标准）、存在市场竞争、具有实际和潜在的竞争者、竞争中立政策执行后的收益大于成本，而不适用于政府企业的非商业或非盈利活动。对于单纯高度商业化和承担一定公共服务职能等的不同主体，也都对中性竞争措施适用性不同。

从过往投诉仲裁案例中也能够看出一些端倪。

1999年，Kippax泳池和健身中心针对澳大利亚游泳运动中心及澳大利亚体育中心向联邦竞争中立投诉办公室投诉，表示游泳运动中心享有因政府所有的性质而享有来自政府财政补贴的竞争优势，所以游泳运动中心如同私营企业一样提供市场游泳服务不是正当竞争，要不就完全私有化。

办公室调查后认为，游泳运动中没有因其公有性质而享有任何的竞争优势，反而因需提供公共服务而处于劣势，其成本和定价都不具优势，因此投诉内容没有道理。再对它进行竞争中立改革，将其所谓公司化或私有化，是完全没有必要的，并不能带来更大的利益。

2011年，Cyclopharm公司投诉澳大利亚核能科技组织ANSTO的全资子公司PETNET，也同样被认定为，无证据证明PETNET公司享有政府的财政补贴及税收、融资方面的优惠，虽然其商业回报率不符合竞争中立规则的要求，但由于PETNET是政府所有企业，受到更严格的监管，成本高于私营企业，因此判定其并没有比私营企业在市场中更具有竞争优势。

借鉴

澳大利亚作为“中性竞争”的首倡之地，也作为当前全球“中性竞争”机制发展的最成熟之地，其经验值得借鉴。

“中性竞争”的概念提出容易，细化标准和规则难。澳大利亚在如何认定国有企业、怎么确定优惠政策、对企业经营盈利的要求等方面都做出了详细的解释和细则，对于一些国有企业同时具有商业性和非商业性活动，也严格要求其管理资金方式，非盈利性项目的资金不得用于补贴其商业行为，防止出现交叉补贴的情况。

同时，“竞争中立”本身是一个中性的概念，指的是“在特定经济市场中，没有任何企业受到不当之竞争利益或不利益”。应保证的是，国有企业在市场竞争中没有受到特殊待遇，既不优惠，也不歧视。对于承担公共服务功能的国有企业单位也应该予以相应的待遇，而不能简单将一切公司化或私有化。

我们应该看到，澳大利亚国有企业本来在其总体经济中占比并不算大，也保持着赢利，但占据着许多关乎社会民生的重要领域，而效率较为低下，拖了经济后腿。在OECD2005的报告中，22个国家里，澳大利亚的人均收入和生活水平从1950年的第五位下降到1990年的第15位，80年代经济增长不及日韩一半，其1990年在港口、铁路、电力上的生产力水平不到贸易伙伴的一半，电信行业的生产力水平是报告中提到的九个国家中最低的。进行了包括竞争中立的市场化改革后，澳大利亚经济位次跃升至2005年的第七位。

国家宏观调控固然在一定程度上保证了经济的有序发展，但是经济发展仍应遵循市场规律，如果违背公平竞争这个基础，就会造成国有企业与私营企业争利，反而会阻碍经济的发展。因此，倡导竞争中立，也是倡导公平竞争，能让所有企业都有更好的市场生态，为经济发展做出贡献。

后记

特别值得注意的是，在澳大利亚《国家竞争政策审査》报告中指出，竞争中性不能说是澳大利亚传统竞争政策中独立的政策因素，因为宪法已禁止通过立法或监管手段对各州商业贸易或收益实行区别对待。但在最初的国有企业改革中，即便进行了公司化改革，却发现国有企业从政府层面获得的成本、定价等要素的竞争优势并没有完全消除，市场竞争仍然被扭曲和受损害。

的确，没有人会倡导市场扭曲，人人都倡导市场公平，但无论是哪种所有权的企业，其官僚性也好、垄断性也好，都不会、也不可能愿意去主动适应市场化竞争环境。只有立法、政策、细则、标准、程序等全面及时改革，形成系统性支撑，才能保证竞争的“中性”，带来市场的健康发展和长足进步。