个税起征点真的越高越好吗？答案没有那么简单

腾讯财经特约作者 刘小川 上海财经大学中国公共财政研究院执行院长、教授

个人所得税免征额（即通俗所谓的起征点）与个人切身利益有着非常直观的联系，因而每次有关提高个税起征点的讨论都能引发民众热切关注。人们普遍认为，起征点越高，自己的纳税负担越轻，所以起征点越高越好。但真相果真如此吗？实际上，在现行税制下，个税起征点越高，可能造成的税负不公平越严重。而提高起征点也不是个税改革的主要目的，个税改革包含更多比起征点更为重要的内容。

个税起征点畸高会产生诸多不公平

个税起征点的设置，是为了满足普通民众的基本生活保障。应否提高，提高到多少合适，应该考虑几个因素：第一，物价指数；第二，全国平均维持基本生计的水平；第三，全国各地的最低工资标准。具体提高到多少才算合理，是需要测算的。

曾经有人提议将个税起征点提高至10000元，这显然是不合理的。过高的起征点，会产生诸多的不公平。

第一个不公平是低收入阶层与中等收入阶层的收入差距会扩大。如果将起征点由3500元提高至10000元，收入在3500元以上、10000元以下的人群将不再交税，而收入在10000元以上的人群应纳税所得额也将减少6500元。因此，个税起征点大幅提高将使中等收入阶层大为获益，而对低收入阶层没有好处。他们之间的税后收入差距将因起征点提高而扩大。

第二个不公平跟以个人为单位交税有关。目前个税征管是以个人为单位征缴的，没有考虑到家庭负担因素。而低收入家庭负担一般重于中高收入家庭，比如高收入的人通常不愿多生小孩，低收入的人通常原意多生小孩。因此，在大幅提高个税起征点之后，这两个群体之间的差距也会变得更大。

关于起征点标准，还有人提出是否应考虑对不同收入的地区采取不同标准。笔者认为，从统一性角度来说，起征点应该全国统一，不应该分地区确定。我们在制订起征点标准时，按照一线城市生活标准来测算，对于相对落后地区形成了一种优惠。

个税改革进行了多年，个税起征点也历经了800元、1600元、2000元、3500元几次变化。实际上，每次个税改革都是围绕着提高起征点在改革，而这是非常不全面的。个人所得税的作用是什么？一个非常重要的作用是调节收入差距，实现收入分配的公平。如果仅仅围绕着起征点来改革的话，这个作用就很难实现。

个税改革应通盘考虑

笔者认为，个人所得税改革应该跳出围绕起征点循环讨论的怪圈，从整个制度、全体要素来全局考虑。这些要素除了起征点之外，还包括扣除标准范围、税率、税收征管、税收减免等方面。

一、个人所得税的改革，在扣除标准方面要尽量全面，目的是要体现公平税负和政策导向。统一的起征点是扣除标准里的一项，此外还应考虑到家庭负担和政策导向。比如有残疾人的家庭负担会加重，就应该对应纳税所得额酌情扣除。再比如国家要鼓励多生小孩，就可以规定多生一个小孩，扣除若干应纳税所得额。国家鼓励个人或家庭加大教育投入，也可以将部分教育投入纳入扣除范围。

二、税率也有改进的空间，建议降低边际税率。目前，工资、薪金所得，适用超额累进税率，税率为3%至45%。45%的最高税率在全世界来说，也是非常高的税率。但是，能以此税率征收到的税收占比却很少，这和西方国家完全不同。因为达到最高税率标准的高收入的企业老板、高管，他们交的税都很少。而80%以上的个税基本上都是中等收入阶层在交。这背后有很多原因，但至少说明这个税率作用不大。从纳税人角度来讲，如果税率太高，他就会想尽办法避税。而避税无非是把本来该在中国交的税交到境外去了，造成税源流出，对国家也没有好处。如果税率合适，相对而言避税成本太高，他可能会更愿意交税。因此，笔者建议降低边际税率，削弱高收入者避税动机，反而有利于增加税收收入。

三、改变目前分类征收的模式。个人所得税的征税模式，在国际上通常有两种做法，第一类叫分类征收，第二类叫综合征收。我们国家目前实行的是分类征收。分类征收就是把不同的收入来源按照不同的方法来征税，采用不同的税率。比如，我国现行个人所得税有两套税率，一套是累进税率，一套是比例税率。工资、薪金所得是累进税率，劳务所得、稿酬所得、专利权所得是比例税率20%。这样看似公平，但却可以很容易地避税。比如，高收入阶层每个月拿二三十万的月薪，按工资、薪金所得要交纳45%的个税；如果按劳务所得交税，则只需交纳20%个税。这样就会产生漏洞与不公平。国际上大部分国家通常采用综合征收模式，就是把很多大部分的收入并成一类，按照一种方法征税。这样既简单，又能防止一些规避行为。

四、灵活运用税收减免政策。税收减免和税前扣除一样，都可以体现政策导向，但扣除标准是通过法律规定的，相对固定。税收减免的决定在行政部门就可以作出，根据形势的变化，可随时调整，更为机动灵活。比如国家应该鼓励个人自主申报、网络申报，为了实现这一目标，可以给予通过网络自主申报的个人退税5%或10%。

据新华社6月19日报道，个人所得税法修正案草案已提请全国人大常委会审议，这是个税法自1980年出台以来第七次大修，也将迎来一次根本性变革：工资薪金、劳务报酬、稿酬和特许权使用费等四项劳动性所得首次实行综合征税；个税起征点由每月3500元提高至每月5000元（每年6万元）；首次增加子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金等专项附加扣除；优化调整税率结构，扩大较低档税率级距。这是个税改革第一次迈出了根本性变革。