国地税合并：中国税收史上的一个新起点

腾讯财经特约 叶青，盘古智库学术委员，中南财经政法大学教授

1993年12月，我在中南财大财税学院在三亚办的一个培训班上讲课。学生都是海南省税务系统的干部。他们告诉我：要实行以增值税为主的新税制，要分国税局与地税局。1994年，分税制全面推行。以此为背景，我在1994年出版了一本很通俗书《国税流失与94新税制》。

在采用传统的税收征管方式的情况下，国税地税分开，也有一定的必要性。在以国税局作为主导的情况下，至少中央税收有了可靠的保障。

但是，两局分立的问题是显而易见的。

2006年11月22日，《瞭望》周刊刊登湖南大学廉政研究中心田湘波的文章说，中国每年因腐败造成的损失至少有数千亿元，其中税收流失性腐败，是腐败造成经济损失的主要形式之一，税务部门发生的腐败与税务管理体制有一定的联系，其中税务机构设置不科学是造成这种现象的一个重要方面。文章建议国税机构与地税机构合在一起。

他说，中国现有的税务机构设置情况是世界上所独有的，在中央，国家税务总局是集管理国家税务与地方税务于一体。在地方，国税系统与地税系统机构是分设的。设在地方的国税部门，地方政府无权管，中央有权管，但却往往鞭长莫及。由于审计管辖权的划分，地方各级审计机关不能对地方各级国税系统实行审计，而审计署和各地特派办由于力量有限也不能对地方同级国税机关实行有效的监督。

这样造成了两个后果：一是地方同级财政预算执行审计，收入来源、审计资料残缺不齐；二是留下了监督空档，容易滋长部门违纪和相互攀比，进而给地方同级财政预算执行审计的处理带来了难题。这种体制为少数腐败分子滥用职权提供了土壤。

两局合并，也一直是全国两会争论的焦点。我自己作为十年的全国人大代表，就时常与其他代表与媒体讨论过这个问题。

全国人大代表宋亚养2008年3月13日在广东代表团的分组讨论上，提出建议把地方的国税部门和地税进行合并，纳入机构改革范围。

宋亚养提出，国税地税对企业的管理比较混乱。如所得税管理，按照企业成立的时间来划分，国税和地税都可以管企业所得税。现在资本并购愈来愈多，一个集团有几个分公司，几个分公司成立的时间各不相同，集团公司就需要国税地税一起跑，很混乱。宋亚养建议在机构改革中，把两个部门合并起来，减少企业多部门的管理，也有利降低运行成本。现在国税和地税各搞各的一套，浪费成本。

2010年两会，全国政协委员黄少良花费近十万调研，建议合并国税地税。

他说：如果你作为普通公民认为两税合一是财税制度改革而与己关系不大，那么我只需指出两个存在，即可表明两税是否合一实际上关系到每个人的利益。

由于两套税收机构的并存，国家税收成本大幅增加，在2004年，国税总局征管司负责人曾指出，我国拥有税务干部约100万人，而美国只有10万人。两套税务机关人员开支都由纳税人承担。

随着互联网的普及，以及金税一期二期三期的推进，似乎两局分立的必要性已经不存在了，这种分立已经是更多的表现在外部特征上。相反，两套人马所造成的征收成本居高不下。再加上“营改增”等改革，两局的业务已经出现严重的不平衡。因此，两局合并成为一种必然。近日，各省市区将陆续传来合并的消息。

两局合并，顺应了“互联网+税务”的时代要求。这反映在“金税工程”的不断提升上。比如，金税三期（2013-至今），就是通过互联网+技术，实现了国地税系统与其他政府系统的联网，并在全国推行。由此可见，从2013年开始，两局合并的技术条件已经成熟。关键就是在等待一个合适的机会。

6月15日上午，国家税务总局北京市税务局正式挂牌成立。从名称可知，国家税务局的领导力得到了进一步的增强。

目前，国家税务总局北京市税务局已经实现了联合党委组建到位、综合部门集中办公到位、一厅通办先行到位、履行职责统一到位。纳税人在综合性办税服务厅、网上办税系统可统一办理所有税收业务，享受“一厅通办”“一网通办”等优质服务，12366纳税服务热线同步实现涉税业务“一键咨询”。这就是两局合并给纳税人带来的巨大红利。

两局合并，应该是中国税收史的一个新的起点。如今的合并与当年的分设一样，也有充分的理由。主要是互联网、物联网、5G的纷至沓来。再继续表面的分立，已经没有意义了。

越是互联网的时代，越需要同一系统的统一行动，使用同一个平台。全国税收征管将有一个统一的完善的征管系统，个人、企业等纳税信息会更加全面完善，将来个税综合征收、其他税改都能有一个相对有效的技术基础。

两局合并之后，成为一个机构，总人数肯定会减少，否则就没有合并的意义了。而随着中国经济的高质量的增长，纳税人的数量将会毫不留情地增长。这就需要大数据、人工智能、区块链等介入税务管理全过程。

这也不是没有可能的。深圳已经有案例在先。

今年5月底，深圳市国家税务局和腾讯共同成立了一家税务创新实验室，致力于推动税务流程相关的技术创新。该实验室把理论研究与新兴技术加以结合，比如云计算、人工智能、区块链、大数据等，推动税务管理、电子发票应用的迭代更新。

新成立的税务实验室正在研究一款新型的数字发票，该发票采用了当下最流行的区块链技术，是一种获得法律认可的电子收据，可以充当购买货物及服务的电子凭证。该产品基于腾讯公司今年四月发布的区块链平台运营，是中国将区块链技术应用于发票系统的首次尝试。该电子发票系统的几个关键功能包括彻底的可追溯性及数据安全，这些特点将帮助深圳市税务部门有效打击虚假发票，改善发票监督流程。

随着5G时代的到来，这些都不是梦想。