一线 | 周小川谈金融监管：“双峰监管”还需要观察一段时间

腾讯《一线》作者 张琴 周纯

3月9日上午10点，十三届全国人大一次会议新闻中心举行记者会，央行行长周小川，副行长易纲，副行长、国家外汇管理局局长潘功胜就“金融改革与发展”相关问题回答中外记者提问。对于金融监管相关问题，周小川表示，此前研究了金融“双峰监管”的相关体制，但他认为金融“双峰监管”还需要观察一段时间。

他认为，还有一些已经发生的金融机构或者准金融机构的风险需要抓紧进行处置，这样来维持金融系统的健康。这里头的工作其中有一条，也是人民银行要牵头增强各个金融机构之间，特别是监管机构之间的协调，要提高协调的效率。

“当然我们机构改革主要是依据中国国情，也参考了国际上各种不同的金融监管机构的设置。”周小川表示，参考的过程中，也研究了双峰监管的体制，但是他认为目前觉得还是要观察一段时间，不是说就要采用双峰监管的尺度。

知识点：英国“双峰”监管模式的背景、特点及启示

文丨牛慕鸿 徐昕 钟震

中国人民银行研究局

本轮金融危机后，英国基于对危机教训的深刻反思推动了大刀阔斧的金融监管体制改革，彻底否定了其1997年将金融监管与中央银行分离的做法，将英格兰银行改造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”，并构建起审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局分别负责微观审慎与行为监管的“双峰”监管模式。英国的“双峰”监管机制下，中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎，又以宏观审慎统筹“双峰”；在坚持“双峰”理念的同时也兼顾监管资源、监管成本的现实约束，对中小金融机构实施事实上的统一监管；通过立法、签订监管备忘录、主要领导交叉任职等方式加强“双峰”之间的协调。对我国金融监管体制改革有重要参考借鉴价值。

一、英国选择“双峰”监管模式的背景

本轮金融危机推动了英国金融监管体制改革。1997年英国受中央银行单一目标单一工具（通胀目标制）学术思潮的影响，剥离英格兰银行的金融监管职能，设立金融服务局（FSA）全面监管银行、证券、保险等金融机构，形成金融监管与中央银行分离，金融服务局作为“超级监管者”，财政部、英格兰银行和金融服务局“三龙治水”的监管格局。2007年北岩银行挤兑暴露了这一监管体制的内在缺陷。一是宏观审慎缺失，系统性金融风险监测、研判、防控处于空白，中央银行没有宏观审慎职责授权。二是“三龙治水”目标不清、定位不明、危机应对处置无力无效。风险暴露时英格兰银行作为最后贷款人不掌握相关监管信息，无法及时介入和救助，风险暴露后无人负责、相互推诿。三是金融服务局重行为监管、轻审慎监管。行为监管暨金融消费者保护具有高度政治敏感性、公开实施、成效易于评价；而微观审慎监管在危机前政治影响较小，大多不公开实施，成效也不易评估。金融服务局身兼两责，自然重行为、轻审慎，滋生风险隐患。针对这些缺陷，英国明确了强化中央银行宏观审慎管理职能、区分行为监管与微观审慎、加强监管统筹协调的改革方向。

英国选择“双峰”监管模式是基于该模式在目标明确、分工科学上的巨大优势。“双峰”监管是监管机构与监管目标一一对应的体制安排：监管两大目标，即左眼监管安全（金融体系稳定和金融机构安全）、右眼监管服务（行为监管和金融消费者保护），据此设立审慎监管机构与行为监管机构分担两责、“双峰”并立。该模式一方面赋予监管机构明确的目标和任务，权责清晰，能实现监管全覆盖，有效消除监管盲区和监管套利；另一方面构建了区分微观审慎与行为监管的专业化分工体系。微观审慎大量涉及财务分析、会计监督、风险及溢出影响研判，主要是财务、会计、经济学家的工作；行为监管侧重行为合规、执法检查、打击非法金融活动等，主要是律师的工作。两者分立有利于各自培育并充分发挥其专业能力。

二、英国构建“双峰”监管体制的改革进程

危机后，英国经过两轮改革建立健全“双峰”监管体制。

第一轮以《2012年金融服务法案》为标志，构建“双峰监管+超级央行”的整体框架。将金融服务局拆分为“双峰”：审慎监管局（PRA）作为英格兰银行的附属机构，负责微观审慎；行为监管局（FCA），作为对财政部和议会负责的独立机构，负责行为监管。同时在英格兰银行理事会下设负责宏观审慎的金融政策委员会（FPC）。由此打造集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”，并初步搭建起审慎监管局作为央行附属机构与行为监管局的“双峰”并立。

第二轮以《2016年英格兰银行与金融服务法案》为标志，确立了审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局的“双峰”架构。简化英格兰银行内部治理结构，将审慎监管局完全整合进入英格兰银行内部，不再作为附属机构，其董事会升格为审慎监管委员会（PRC），与金融政策委员会（FPC）、货币政策委员会（MPC）并列成为英格兰银行三大专业委员会，以实现货币政策、宏观审慎、微观审慎更好的协调配合。

图1 改革后的英国金融监管框架

三、英国“双峰”监管体制的主要特点

（一）中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎，又以宏观审慎统筹“双峰”。

英格兰银行直接承担微观审慎。英格兰银行下设三个专业委员会：货币政策委员会（MPC）负责制定货币政策，金融政策委员会（FPC）负责宏观审慎，审慎监管委员会（PRC）负责微观审慎。三大委员会具有同等的法律地位，均由英格兰银行行长任主席，相互独立运作，又密切协调配合。其中，微观审慎由审慎监管委员会决策，央行内设部门审慎监管局负责执行。

英格兰银行通过宏观审慎统筹“双峰”。央行下设的金融政策委员会负责系统性风险防控和维护金融稳定的宏观审慎职能。金融政策委员会统筹宏观审慎决策，但不直接参与监管执行，主要通过向审慎监管局和行为监管局发出指令、向相关金融监管机构提出建议，由相关监管机构落实。就维护金融稳定的总体目标而言，负责宏观审慎的金融政策委员会是指挥官和决策者，“双峰”是执行者，英格兰银行通过宏观审慎统筹“双峰”。

图2 英格兰银行三大专业委员会成员构成

（二）对中小金融机构实施统一监管

英国没有机械僵化地落实“双峰”理念，一刀切地实施双重监管，不具系统性影响的中小金融机构由行为监管局实施事实上的统一监管。审慎监管局仅对具有系统性影响的金融机构，包括银行、信用社、建筑协会、保险公司及主要投资公司约15000家，实施微观审慎监管；行为监管局全面负责行为监管的同时，也承担审慎监管局监管范围之外全部机构的微观审慎监管，包括系统性影响较小的投资公司、贷款公司、保险中介在内约18000家机构。主要考虑：一是监管资源科学配置。相关法案明确审慎监管局实施“有重点的监管”，审慎监管“抓大放小”，对系统性影响较小的金融机构很难保证足够的监管关注和资源投入；而行为监管局对中小机构的监管资源配置相对均衡，可一并实施微观审慎与行为监管。二是降低中小金融机构承担的监管成本。审慎监管局和行为监管局的收入均来自对监管对象的收费，双重监管意味着中小机构监管费用、法律合规等更高成本，不利于中小机构发展。

（三）多种机制安排实现“双峰”之间的有效协调配合

“双峰”监管模式下，监管机构依不同目标而分置，自然会加大审慎监管与行为监管目标之间协调难度，为此英国建立了多个层面的机制安排以加强“双峰”的统筹协调。

一是以立法明确监管分工与协作的总体框架。《2012年金融服务法案》明确，机构准入明确分工，具有系统性影响的、接受双重监管的金融机构准入由审慎监管局主导，不具有系统性影响的中小机构准入由行为监管局统一负责。任何监管规则制定必须经过审慎监管局和行为监管局沟通协商，确保监管的连贯和协调。若二者无法达成一致，由金融政策委员会仲裁。审慎监管局和行为监管局均可实施处罚，但审慎监管局有权否决行为监管局的处罚，如果该行动被认为威胁金融体系的稳定。

二是签署监管备忘录并建立全方位的协调机制。公开信息显示，审慎监管局与行为监管局共同签署了5份监管备忘录。其中，2013年4月签署的、涉及二者总体协调的《行为监管局与审慎监管局的监管备忘录》明确要求建立多层次的协调机制。监管规制层面，行为监管局与审慎监管局相关部门每季度会面，就各自监管规则对另一机构履职的影响进行充分沟通协商。监管执行层面，一般不进行联合监督检查，确保二者在工作目标、重点和文化上“泾渭分明”，但对双重监管的机构建立“监管联席会”，定期进行信息沟通与协调。信息共享层面，成立联合数据管理委员会，每季度举行会面，就监管数据的采集与共享机制充分协商。审慎监管局否决行为监管局的处罚之前必须向行为监管局进行解释，相关决定必须由审慎监管委员会做出（行为监管局局长是该委员会成员）。根据监管备忘录的要求，行为监管局与审慎监管局建立了覆盖战略和操作不同管理层级的协调机制（附表1），在备忘录协调、数据共享、双重监管、争端解决等方面有常态化的合作安排。

表1 审慎监管局与行为监管局签署的监管备忘录

三是主要领导交叉任职。作为英格兰银行下设的，分别负责宏观审慎与微观审慎的金融政策委员会和审慎监管委员会，都将行为监管局局长列为有投票权的委员会成员；而行为监管局董事会也将英格兰银行主管审慎监管的副行长（兼审慎监管局局长）作为非执行董事。

表2 英国“双峰”监管交叉任职情况

实践中，审慎监管局与行为监管局坚持独立履职为主，在交叉领域联合调查、相互配合，监管成效得到审计部门的肯定。公开信息显示，绝大多数处罚案例中（附表2、附表3），二者基于差异化的监管目标分头检查、分别处罚。同时涉及两家机构的仅有2例，此时审慎监管局与行为监管局联合调查、分别处罚。影响力较大的案例是2012年皇家苏格兰银行计算机系统崩溃事件。该事件不仅影响了约650万银行客户，直接损害金融消费者权益，还对支付系统和银行同业市场产生冲击，威胁金融稳定。行为监管局和审慎监管局展开联合调查，并于2014年分别对皇家苏格兰银行处以4200万英镑和1400万英镑罚款。英国审计署于2014年和2015年对行为监管局和审慎监管局在日常监管中的协调合作进行评估，给予很高的评价。但也指出在数据信息的共享、管理和使用效率上仍有改善空间。

四、英国“双峰”监管模式的启示

英国曾经引领金融监管与中央银行分离的改革潮流，本轮金融危机后痛定思痛，大刀阔斧地改革重塑金融监管体制，形成“双峰监管+超级央行”的监管框架，经历了中央银行和审慎监管先分离再整合的完整轮回，其经验教训值得深入研究。

一是中央银行在防范系统性金融风险中的核心作用不可替代。2008年国际金融危机重创了央行单一目标制、金融监管与央行分离的理论基础。事实证明中央银行只管通胀是不够的，不管金融稳定是不行的。正如IMF前首席经济学家布兰查德指出，所谓中央银行多目标冲突可通过提高央行政策透明度和完善治理解决，如果因此将金融监管与中央银行分离得不偿失。中央银行在宏观审慎管理中的核心地位逐步确立。即使是在法制完备、强调分权制衡、公司治理健全的英国，也认识到不通过央行统筹、仅仅依靠协调机制是不能有效防范系统性金融风险的，因此通过两轮改革将英格兰银行打造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”。

二是金融监管体制改革要兼顾理想与现实。英国的“双峰”监管体制既坚持了微观审慎与行为监管相互独立的理念，又充分考虑到审慎监管“抓大放小”的资源约束、中小机构接受双重监管的成本压力，对中小机构实施事实上的统一监管。这是既坚持理想目标，又充分立足实际的理性选择。

三是“双峰”监管中明确监管目标的做法值得借鉴。“双峰”监管通过明确监管机构目标、微观审慎与行为监管各自统筹，从而实现监管全覆盖、消除监管盲区、抑制监管套利，能有效弥补了分业监管、机构监管模式下监管分割分裂的内在缺陷，值得我国金融监管体制改革参考借鉴。

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