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“301条款”能对中国用吗?怎么用?

划重点

  1. 美国时间2017年8月1日晚,外媒报道称白宫可能将对中国贸易实践展开调查,其主要依据是1974年贸易法的第301条款。
  2. 根据“301条款”,美国可以单方面发动贸易战。尽管此条款饱受诟病,美国启动次数较少,但为数不多的几次应用中,效果非常明显。
  3. 美国若要对中国实行贸易保护,很可能会在知识产权保护、产业政策、政府采购、投资限制、服务业、农业、透明度和法律体制等八个方面中选择切入点启动301调查。美国的报复措施很可能是加征关税。

美国时间2017年8月1日晚,多家外媒报道称白宫可能在未来数天内宣布对中国贸易实践展开调查。Fortune称特朗普鼓励贸易代表罗伯特o莱特希泽(Robert Emmet Lighthizer)依据1974年贸易法的第301条款展开调查;New York Times称三位特朗普政府计划的匿名知情者透露,调查或将聚焦于所谓“中国对美国知识产权的违反”。

我们在2017年宏观经济报告《>当“前高后低”遇上“祸水东引”》中就曾提示,全球各国需求不足,叠加国内货币宽松政策扩张,以美国为代表的发达国家必将试图把矛盾转向海外,实施贸易保护政策,这对中国将产生负面影响。而随着废除奥巴马医改失败、边境税被搁置,特朗普新政屡屡受挫。此番贸易调查的开展,不失为转移国内注意力的一种手段。

1974年贸易法的“301条款”具体内容是什么、有哪些实施案例、“301条款”对中国可能如何展开、贸易保护政策的实施者们背景为何、美国的贸易政策是如何演进的、特朗普的贸易政策核心该如何解读,这一系列问题我们在2017年2月6日及2月16日《细说美国贸易保护的法律基础(“特朗普”系列报告之二)》上下篇中就曾为大家梳理,现将报告相关内容摘录如下,帮助大家更好地理解可能在近期到来的中美贸易战。

内容摘要 Summary

1)特朗普政府可借助“301条款”开展贸易战,美国单方面认定为不公平或不合理时即可发动;

2)若将“301条款”用于中国,尤其需要关注:可能从出口、投资壁垒等8个方面入手,所采取的报复措施可能是加征关税;

3)特朗普贸易保护的三驾马车:新设白宫贸易委员会作为智囊+贸易代表负责谈判协商施压+商务部执行制裁;

4)二战以来,美国从自由贸易逐渐过渡至公平贸易,但其核心都是为了自身利益;

5)特朗普贸易政策强调美国利益优先,从区域主义退回双边协定,以进一步强化美国主导权。

深度分析Evidence & Analysis

据1974年贸易法的“301条款”,

美国可以单方面发动贸易战

《1974年贸易法》及后续修正案使美国总统及其行政班底实施贸易保护的权力逐渐增大。传统上,美国对外贸易的相关权力归属于国会,国会定期授予总统部分处理对外贸易事务的权力。《1974年贸易法》及20世纪70-80年代其他贸易法律要求在白宫设立总统下属的贸易代表办公室(USTR),并逐步赋予贸易代表在对外贸易政策方面更大的权力,负责制定美国的国际贸易政策,行使协调和谈判职能。其中与《1974年贸易法》相关的补充修改内容,均已并入《1974年贸易法》,成为现行《1974年贸易法》的主要内容。

美国政府可借助1974贸易法通过主动和被动条款实施贸易保护。按照实施贸易保护的条件划分,《1974年贸易法》中关于贸易保护的条款可以分成主动性条款和被动性条款两部分。

1)被动性条款,需要满足一定条件才可实施贸易保护,主要有122条款和201条款。122条款授予美国总统在不超过150天内对进口商品征收不超过15%的临时性进口关税和临时进口配额的权力,但该条款需要在美国国际收支出现重大问题或美元外汇市场出现严重贬值趋势时才可触发;201条款则要求在国内行业团体提交进口救济请愿(import relief)之后,国际贸易委员会启动对应进口商品的调查,并确认施加的关税和进口限制。

2)主动性条款——301条款。根据301条款,当美国贸易代表办公室(USTR)确认某贸易伙伴的某项政策违反贸易协定,或被美国单方认定为不公平、不公正或不合理时,即可启动单边性、强制性的报复措施,报复手段包括中止贸易协定、关税等进口限制、取消免税待遇和强迫签订协议等。后续的修正法案对301条款的具体应用进一步细化,其中针对贸易自由化和知识产权保护的内容分别被称为“超级301条款”和“特殊301条款”,二者均要求贸易代表办公室定期向国会提交违反对应条款的贸易伙伴黑名单,并采取“发起调查——贸易谈判——报复措施”行动,直至相应的贸易伙伴消除损害美国利益的做法。

301条款是美国对外发动贸易战的有力武器。尽管301条款的单边贸易保护主义和霸权主义色彩浓厚,内外都不乏批评声音,使得美国启动301条款的次数较少。但在几次典型的应用中,301条款的效果非常明显。

1)一般301条款的应用——中国清洁能源调查。2010年10月,美国贸易代表办公室以中国政府对风电等清洁能源产业提供大量非市场性补贴,对外国企业和商品实行歧视性政策为由,对中国清洁能源产业展开调查。2011年6月,中国同意停止对使用国产零部件的风电企业提供补贴;

2)超级301条款的应用——日本贸易自由化调查。超级301条款颁布伊始,日本即被列为贸易自由化重点监督国家,1989年超级301条款首次启用,美国贸易代表办公室认为日本在计算机、卫星、林产品方面封闭市场,与之展开18个月的外交协商,最终迫使日本开放相应的国内市场;

3)特殊301条款的应用——中国知识产权案。1991年,美国首次设立知识产权保护黑名单起,中国就名列其中。20世纪90年代,美国对中国多次发起知识产权方面的特殊301调查和谈判,中美于1992年、1995年、1996年签订知识产权方面的谅解备忘录,中国承诺加强知识产权保护,在90年代先后修订了《专利法》、《商标法》,颁布《反不正当竞争法》等知识产权保护方面的法律法规。在针对中国的特殊301调查和谈判期间,美国针对中国也发起过几次短暂的贸易战。1994年和1995年,美国贸易代表办公室两次对中国采取报复措施,对中国向美国出口的纺织品、服装及电子产品征收100%的惩罚性关税。

“301条款”能对中国用吗?怎么用?

当前,“301条款”仍是美国针对中国开展贸易战的有力武器。虽然1995年WTO成立后,美国将大部分针对WTO成员的301条款案移交给WTO争端解决机制处理,但仍有部分301条款案未纳入WTO框架。美国贸易代表办公室每年定期发布《关于外贸壁垒的国别贸易评估报告》,对各贸易伙伴存在的贸易壁垒进行评估。在其2016年的报告中,美国贸易代表办公室认为中国在知识产权保护、产业政策、政府采购、投资限制、服务业、农业、透明度和法律体制等八个方面存在阻碍美国出口与投资的壁垒。美国若要对中国实行贸易保护,很可能会在上述八个方面中选择一个或多个切入点启动301调查。

注:USTR认为中国仍存在的贸易壁垒。

对中国的报复措施很可能是加征关税。从美国历次应用301条款的报复措施来看,常用的是以下两种手段:1)施加最高达100%的报复性关税。国际贸易委员会下属的贸易协商与分析办公室负责制定加税商品的“报复清单”,清单上商品需要尽可能最小化对美国消费者、企业、劳工的负面影响。2)停止该国在美国享有的贸易优惠政策等。由于中国并未与美国签订自由贸易协定、双边投资协定等贸易协定,也不享有美国给发展中国家的普遍优惠制度,特朗普政府在启动“301”调查后,若要对中国实施贸易报复行动,大概率是对中国向美国出口的部分商品加征报复性关税。

美国总统实施贸易保护的三驾马车

特朗普提名的贸易代表罗伯特o莱特希泽(Robert Emmet Lighthizer)是贸易保护领域的老手和专家。美国贸易代表办公室是美国进行对外贸易谈判和协商的主导部门,负责制定美国的国际贸易政策,并行使协调和谈判职能。1月3日,特朗普宣布将提名罗伯特o莱特希泽为新任贸易代表。美国贸易代表办公室是美国对外贸易谈判和协议主导部门。而莱特希泽是强硬的贸易保护主义者,其专长是代表美国大公司进行贸易诉讼,以及提供政策和立法方面的建议。他曾担任里根政府时期的副贸易代表,参与对日本出口到美国的汽车、摩托车、钢铁等产品提高关税和实行进口配额限制,从而迫使日本将部分汽车产业生产线迁至美国。近年,他曾多次批评中国通过“操纵贸易”从而使制造业的工作机会流入中国。可以预计他上台后,美国贸易代表办公室对中国启动贸易保护行动的概率将会大幅度上升。

注:RobertE. Lighthizer’s CV

特朗普新设的白宫国家贸易委员会及提名的主任彼得o纳瓦罗(Peter Navarro)将在后续的贸易政策制定中占据重要位置。2016年12月21日,特朗普宣布成立白宫国家贸易委员会,并提名加州大学欧文分校经济学和公共政策教授彼得o纳瓦罗担任该委员会主任。特朗普表示成立该机构将帮助总统制定缩减贸易逆差、促进经济增长和阻止就业岗位流向海外的贸易政策,以及为总统就贸易谈判的创新策略提供建议。特朗普提名的纳瓦罗学术成就一般,且已离开学界多年,近年来以炮制、传播带有民粹倾向的扭曲的经济观点闻名,他抨击中国贸易为不正当竞争、呼吁对中国实施惩罚性关税,曾在其 "Death By China" 的代表作中强调中国成为美国在经济、军事和政治等多方面的重大威胁。

特朗普提名的商务部长威布尔o罗斯(Wilbur Ross)也认同对中国强硬。以往商务部主要负责执行由美国贸易代表办公室所制定的贸易保护措施,例如反倾销、反补贴的调查等。但特朗普暗示其加强了商务部在贸易方面的权力,罗斯可能会参与白宫贸易政策的制定。这可能是因为他曾在美国总统竞选期间担任特朗普的核心圈子顾问,帮助制定了下调公司税率、扩大基础设施支出以及国际贸易方面的竞选政策。罗斯在华尔街因屡次收购倒闭公司而有“破产之王”之称,他信奉自由市场原则,但支持对美国的贸易协定进行重新谈判。他坚称任何贸易协定都需要从结构上精心设计,使其造福于美国。1月18日,罗斯在参议院为确认其提名而举行的听证会上表示,那些实行不公平贸易的国家应当受到“严厉惩罚”,而中国是世界上“保护主义最严重”的国家,他指责中国以低于生产成本的价格向世界市场“倾销”大量的钢铁和铝。

二战以来美国不断调整贸易政策

以实现利益最大化

自二战以来,美国政府的外贸政策大致经历了三个阶段。

1)二战至20世纪60年代末,美国奉行多边自由贸易。二战结束后,美国作为世界上最强大、最领先的国家,为开拓全球市场倾销国内商品而推崇自由贸易。1947年,包括美国在内的23个国家代表在日内瓦进行关税谈判,签署关贸总协定。在美国强有力的支持下,后续的贸易谈判促使各国进行了较大幅度的关税削减,制成品关税率普遍由1947年的40%左右下降33-35%(肯尼迪回合)。在这个阶段,1962年美国国会制定《扩大贸易法》,扩大总统在处理对外贸易事务方面的权力,并对“豁免条款”规定了较严格的适用条件,使得贸易保护主义措施的实施变得十分困难。

2)20世纪60年代末至80年代中期,美国表面上鼓吹自由贸易,暗地里加强局部贸易保护。由于日本和欧洲经济迅速崛起,在汽车和半导体等方面具有很强的竞争优势,导致美国国内频现贸易保护论调。但美国坐享20余年自由贸易的好处,很难在短时间内扭转,因而美国表面上继续推动自由贸易,但暗地里已经开始加强贸易保护。在继续推动关贸总协定的多边谈判的同时,1974年美国国会通过《1974年贸易改革法》,出台著名的“301条款”,以反对不平等贸易为借口施加贸易保护措施,实际上形成一股“新贸易保护主义”的思潮。而以70年代石油危机为契机,美国在对外贸易中也大量采取管理政策,以加强政府对外贸的干预。

3)20世纪80年代中期至今,美国鼓吹“公平贸易”,推动区域主义以弱化多边协定。1985年,以里根总统宣布贸易政策行动计划为标志,美国贸易政策开始从自由贸易全面转向公平贸易,要求其他国家必须严格遵守国际贸易投资规则,以追求所谓账面上的“公平”。并以强硬的态度反对不公平贸易。期间对日本的一系列措施导致日本最终走向衰退。1988年,美国国会通过《综合贸易和竞争法》,制定了反倾销规避、反补贴的条款。在这一阶段,美国逐渐走向贸易单边主义和霸权主义,注重以国内立法而非协商的形式强调美国自身的单边管理,使贸易保护法律化。在这一时期,美国逐步淡化多边协定的作用,而推动区域主义,开始着手构建北美自由贸易区。

整体而言,美国在不同阶段采取不同的贸易政策,都是为了实现自身利益的最大化。同时,在美国贸易政策不断调整的过程中,国会赋予美国总统贸易保护相关的权力也越来越多,而这些权力主要集中在总统下属的美国贸易代表办公室手中。

特朗普主张的“美国优先”原则是美国一贯贸易政策的继承和发展。美国贸易政策的核心是实现美国自身利益的最大化,但同时又打着自由、公平的旗号。奥巴马主导的TPP强调了贸易规则要由美国来书写而非中国,这是美国贸易单边主义和霸权主义的延续。而特朗普则更进一步,比他的前任们更露骨,强调“美国优先”,开始放下以往的幌子,公开将美国的国家利益置于全球利益之上,具体包括提高关税,宣布部分国家为操纵汇率国等手段。特朗普宣布退出TPP也意味着他不再奉行区域主义,而转向更为狭隘的双边协定。

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责任编辑:shawluo
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