近年来，我国非税收入增势迅猛，一些市县非税收入甚至超过税收收入，成为名副其实的“第二财政”。非税收入主要包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产资源收益以及其他非税收入等。保守估计，2006年全国非税收入超过2万亿元，占全国财政收入的50%以上，不仅大大高于发达国家5%15%的比重，也高于发展中国家20%30%的比重。
财政部资料显示，2004年全国非税收入总额约为1万亿元，相当于同期全国财政收入的39.8%。其中，中央非税收入占本级财政收入的11.2%；省及省以下占本级财政收入的74.8%。
长期以来，我国非税收入涉及面广，增长迅猛，规模庞大，不仅影响宏观调控效果，而且滋生“三乱”（乱收费、乱罚款和乱摊派）和腐败，引发群众强烈不满。
我国非税收入扩张的四大主要原因
（一）行政体制改革滞后是内因
由于行政体制改革滞后，政府职能“缺位”与“越位”并存，导致政府与市场分工界定不清，各级政府的事权划分也不明确，部门之间职责交叉严重。
特别是一些地方和部门滥用管理经济和市场调节职能，直接参与微观经济活动甚至是项目建设，造成政府投资增长迅猛，在预算内财力无法满足需要时，非税收入就成为政府和部门创收的重要手段。
另外，政府对生产经营的干预甚至直接参与，也在一定程度上带来了机构膨胀和公务人员增多，行政经费支出压力加大，导致非税收入也随之不断增长。
（二）财权分割是深层原因
财政体制是划分政府间财政关系的根本制度。改革开放之初的财政承包体制虽然调动了各级政府和部门理财的积极性，但同时也强化了地方和部门的利益，助长了“创收”风气。1994年虽然进行了分税制改革，但地方仍想保留承包体制下形成的既得利益，在与中央政府讨价还价的过程中，地方和部门最能保全局部利益的做法是将非预算内的财源转为预算外甚至体制外的财源，这就造成财政资金的体外循环。
（三）部门利益人格化是现实原因
现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，即收费单位将收费资金实行专户储存，财政部门扣除一定比例后分批返还给收费主体；二是全额返还，即财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。
（四）政府过度分散理财是总根源
现行收费体制是多家理财体制，致使政府对收费的调控手段不多，能力不强。突出表现在财政既不能囊括应由政府收取的所有经济剩余，也不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节，造成依靠收费大量养人，如一些机构基本靠收费保持正常运转。
加强非税收入管理的四点建议
（一）高度重视非税收入管理
各级政府和有关部门要逐步淡化预算外资金概念，尽快树立非税收入新理念，把认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。
一是要充分认识到非税收入同税收一样，是财政收入的重要组成部分，是国家意志的体现，应把规范非税收入管理与加强税收征管放在同等重要的位置。
二是各地方和各部门要进一步增强全局观念和大局意识，正确处理好局部利益与整体利益、部门利益与全局利益的关系，充分理解、积极支持和大力配合非税收入管理工作。
三是要树立宏观调控观念。各级领导要充分认识到，如果不将非税收入直接纳入财政预算，将导致大量财政性资金游离于财政管理之外，从而肢解财政职能，削弱政府宏观调控能力。
（二）建立规范化的征收管理体系
1.强化收支两条线管理。一是确立财政部门在非税收入征管中的唯一主体，明确其征收管理权限。取消对执收执罚部门“按比例留用”、“按比例返还”等各种收支挂钩办法。二是完善账户管理，清理和规范单位的银行账户，取消多头开户，确立收支专户，及时监督各项收入缴入财政专户情况及支出使用情况，提高资金使用效益。三是完善非税收入银行代收管理办法，执收单位在向缴款人收费时，只能向收款人开票，由缴款人持票到指定的银行代收网点缴费，资金通过银行代收网点直接缴入同级财政非税收入专户，以防止转移、截留非税收入。
2.加强非税收入票据管理。票据要做到统一发放，统一使用，统一保管，统一核销，力求票据与项目相结合，票据与收入相结合，票据与稽核相结合。当前，要统一规范并扩大票据覆盖面，强化稽查工作，充分发挥票据的源头控管作用，做到以票管费，制止乱收费行为。同时，要改变财政票据种类繁多、管理混乱的状况，探索设计出精简有效、管理严密的收入票据。
3.完善非税收入收缴管理信息系统。结合“金财”工程，以收入管理系统为依托，通过银行代收，实现非税收入管理的规范化、科学化、智能化、网络化。
（三）加快非税收入管理立法步伐
尽快制定《政府非税收入征管法》及相应的实施细则，对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任作出明确规定。
条件成熟时修订《预算法》，增加有关政府非税收入的内容。各地方也应根据本地实际情况，制定地方性非税收入管理法规，使非税收入管理工作走上法制化轨道。
（四）推进配套改革
1.深化行政体制改革。转变政府职能，改革审批制度，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，尽量减少各级政府对微观经济活动的直接干预。
进一步划清中央与地方政府的事权，按照受益范围，将公共管理性事务、公共产品和公共服务供给在各级政府间进行合理划分。加快地方公共收入体系建设，真正实现“一级政府、一级事权、一级财权”。
2.推进预算管理体制改革。对现行所有非税收入项目进行清理整顿，取消不合法和不合理项目，对依法存在的非税收入项目重新登记。
按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”原则，把非税收入分期纳入预算，逐步扩大非税收入预算管理范围。改进非税收入预算编制办法，细化预算收支项目，逐步实现非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，强化非税收入的预算管理。
3.健全监督检查体系。采取听证、论证、公示等办法，强化事前监督。充分发挥法律、审计、社会和舆论监督的作用，提高监督效果。
当前，要发挥财政、审计、社会中介等专职机构的作用，建立起严格规范的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查体制，确保非税收入依法征收、依法管理。
（作者系中国人民大学经济学博士，现在中央机关从事政策研究工作。）
[责任编辑:ripleyyu]
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